社企流／文：Jenny Yeh
金融知識可以學習、儲蓄習慣可以培養，但有一件事，單靠個人努力是無法完成，那就是——改變體金融體系的評估邏輯。
長期以來，傳統金融機構對合格借款人的界定，是建立在穩定收入、資產擔保與信用紀錄 3 項條件之上。這套邏輯放在風險管理上固然合理， 但卻也將大量人口排除於正式金融體系之外，例如沒有當地信用紀錄的移民、沒有固定收入的非典型就業者、缺乏資產擔保的低收入家庭，又或是居住在金融資源不足的偏鄉居民。對他們而言，問題不在於是否有金融需求，而是在現行的金融服務設計，制度從一開始就沒有將他們納入考量。
面對這道結構性的困境，世界銀行獨立評估小組（Independent Evaluation Group, IEG）在《2022 年普惠金融評估報告》中指出，推進普惠金融的介入可以從 2 個層次理解：
- 制度端介入（upstream）：包括政策法規改革、監理制度建立與金融基礎設施的整備，旨在從體制層面創造有利於包容的環境；
- 服務端介入（downstream）：指直接向弱勢族群提供金融服務，包括信貸、支付、儲蓄與保險等產品的設計與遞送。
報告也進一步指出，若要讓普惠金融真正發揮作用，制度改革與服務落地不能偏廢。沒有第一線服務承接，再完整的制度也難以真正走進弱勢族群的生活；但若只有服務創新，缺乏制度與法規支撐，也很難走得長遠。
藉由這個框架，讓我們更能理解制度性普惠金融的關鍵。以下，將從日出銀行（Sunrise Banks）與荷蘭 Triodos Bank 的案例，藉由制度及服務的創新設計，如何在相互嵌合、共同運作。
美國 Sunrise Banks：重新定義值得被服務的人
位於美國明尼蘇達州的雙城地區，是全美移民聚集最密集的城市之一。來自拉丁美洲、東南亞、中東與非洲的大量移民在此落腳，其中也包括人數眾多的苗族（Hmong）社群（註一）。多元人口為地方帶來勞動力與文化活力，卻未必同樣被主流金融體系接住。
在當地，有色人種家庭無銀行帳戶或銀行金融服務不足（註二）的比例，明顯高於白人家庭。根據美國聯邦存款保險公司（FDIC）2023 年調查，黑人家庭無銀行帳戶比例約為 3.2% 至 10.6%，銀行金融服務不足比例達 23.8%；相較之下，白人家庭無銀行帳戶比例僅 1.9%，銀行金融服務不足約 10.1%。金融服務的落差，也意味著截然不同的生活成本：無銀行帳戶者一生因支票兌現、預付卡、透支與錯失利息等產生的金融相關支出，累計可能高達 36 萬美元。
這些家庭不是沒有金融需求，而是傳統銀行的產品設計與審核規則，從來不是為他們而設。沒有信用紀錄、沒有社會安全號碼、語言不通，或身分文件不符規定，任何一道門檻，都可能迫使他們轉向費用更高的替代性金融服務。也因此，像日出銀行（Sunrise Banks）這樣的定位為「以使命為核心的社區銀行（Community Bank）」（註三），開始嘗試用不同於傳統銀行的方式回應這些被忽視的需求。
從社區出發，為排除於金融體系外的人們打開入口
日出銀行自 1989 年起扎根於雙城地區的社區，長期服務那些被主流金融體系排除在外的人。2013 年，現任執行長 David Reiling 與父親 William 將原本各自經營的幾家社區銀行整合為 Sunrise Banks。（同場加映：實踐普惠金融，日出銀行成為移民社區的經濟支柱）
對 Reiling 而言，做銀行從來不只是提供金融商品，他更在意的是，這套制度究竟替誰而設，又把誰擋在門外，也因此，日出銀行一直試著反轉傳統銀行的資金流向。「傳統銀行從貧困社區吸收存款，再把資本貸款給有錢的郊區。我們的做法相反，我們把資本送到那些弱勢社區，讓他們逐步獲得經濟實力。讓我們銀行成功的唯一方法，就是使社區成功。」
日出銀行的普惠金融實踐，最具體展現在貸款結構上。由於許多拉丁裔移民沒有社會安全號碼（Social Security Number, SSN）（註四），於是日出銀行開放則以個人納稅人識別號 （Individual Taxpayer Identification Number, ITIN）（註五）作為申請資格，讓尚未取得合法居留身分的移民也能進入部分金融服務的申請流程。Reiling 認為，「移民擁有房子，就能累積資產、建立信用紀錄；一旦身分從無證移民轉為永久居留，日出銀行就能為其貸款再融資、出售至二級市場，釋出資金繼續服務下一位客戶。」根據日出銀行 2025 年發布的影響力報告中顯示，在 2024 年度新移民房貸規模已達約 5 千萬美元，且正在持續成長。
日出銀行也透過參與聯邦新市場稅收抵免（New Markets Tax Credit, NMTC）計畫（註六），將民間資本引導至傳統銀行不願進入的中低收入社區，支持小型企業、可負擔住房與社區設施的開發。自 2009 年至今，已在明尼蘇達州資助 84 個社區發展項目，協助創造或保留超過 7400 個就業機會；光是 2024 年度，日出銀行透過 NMTC 計畫部署了 3350 萬美元，涵蓋 9 個項目，其中半數以上同時納入環境修復或節能改善設計。
不只降低門檻，從制度上接住弱勢借款人
除了提供門檻更低的金融服務外，日出銀行也積極從制度面進行改善。2024 年日出銀行與美國金融科技公司 TrueConnect 合作，讓員工可以透過雇主申請短期小額借款，不需信用查核，直接從薪資扣還、利率固定透明。由於美國有每年有超過 1200 萬使用發日薪貸款（註七），平均年利率高達 400%，滾動借貸的結構讓本來經濟脆弱的借款人線得更深。而透過 TrueConnect 平台則可改以雇主的薪資架構作為還款擔保，讓金融機構得以在缺乏傳統信用資訊的情況下評估風險，同時保護借款人不受掠奪性利率侵害，避免中低收入的員工淪陷於高利貸危機。
支撐日出銀行得以在商業市場中持續運作的關鍵，在於其取得美國財政部核發的社區發展金融機構（Community Development Financial Institution, CDFI）認證（註八）。這項制度要求銀行至少 60% 的貸款投入中低收入社區，讓日出銀行因此獲得政策性資金支持與部分風險緩衝，使其在服務高風險客群時，仍能維持財務上的可持續性。
日出銀行的普惠實踐也不僅提供金融產品、服務，更延伸至金融素養教育，特別針對移民與低收入社區，提供線上知識中心免費工具，讓用戶透過預算編制、債務管理、儲蓄規劃等主題，逐步學習財務決策，也針對信用卡債、未來儲蓄等議題提供客戶一對一免費財務諮詢服務。
荷蘭 Triodos Bank：不只做銀行，更重新定義金錢的用途
如果說日出銀行的實踐，是一種從在地社區需求出發、重新設計金融服務門檻的路徑；那麼在荷蘭的 Triodos Bank 則期望回答更深遠地問題：「銀行不只是降低金融制度對特定人的排除程度，是否也能主動決定，資本應該流向什麼樣的社會未來？」這個問題，早在 1968 年就已被提出。當時，4 位來自不同領域專家，包含經濟學家 Adriaan Deking Dura、稅法教授 Dieter Brüll、管理顧問 Lex Bos 與銀行家 Rudolf Mees，共同組成研究小組，開始思考金錢是否能被更有意識、也更透明地使用。12 年後，這個理念終可落實。
1980 年，Triodos Bank 在荷蘭取得完整銀行執照，以 54 萬歐元資本額起步。從創立之初，Triodos 就不把獲利視為終點，而是把它視為一種手段，是讓資本流向對人與環境真正有益的地方，而非讓資本在金融體系內部自我循環。
把錢投向想支持的世界，Triodos Bank 用價值建立信任
為了落實這項核心，相較於許多標榜社會責任的金融機構，主要採取的負向篩選，也就是避開軍火、菸草、賭博等有害產業；Triodos Bank 更強調正向篩選，積極地面對哪些產業值得被支持， 例如再生能源、有機農業、社會住宅、社會企業、文化機構等都是 Triodos Bank 明確選擇投入的領域。此外，Triodos Bank 也將投資選擇的邏輯公開、透明化，揭露貸款對象，讓存款人可以實際看見自己的錢流向哪裡。
Triodos Bank 投資選擇的創新制度，重新定義存款人與銀行之間的關係，將存款人的意願納入貸款決策中。存款人把錢放進 Triodos Bank ，不只是為了收取利息，而是因為他們認同 Triodos Bank 把這些錢用在哪裡。銀行也須對存款人負有財務上的安全，以及使命上的透明，這樣的設計模式讓 Triodos Bank 建立起一批高度認同其使命的存款客戶群，形塑出有別於傳統銀行利率競爭的商業基礎，不是以更高報酬吸引資金，而是以更清楚的價值方向凝聚信任。
創新治理設計，擴張同時也守住原本價值
在普惠金融層面上，Triodos Bank 透過投資管理部門在全球 42 個國家支持 91 個普惠金融機構，讓資本進入傳統商業銀行不願涉足的發展中國家農村市場與弱勢社群。在歐洲當地，Triodos Bank 也直接提供貸款給可負擔住房項目、社會企業、照護機構、以及文化藝術工作者，這些都是傳統銀行在評估信貸風險時，往往因缺乏傳統抵押品而拒絕服務的族群。
為了讓 Triodos Bank 最初的使命在銀行擴張過程中被遺忘、忽略。Triodos Bank 採取不同於一般商業銀行的治理設計，藉由獨立基金會 SAAT 持有，再由其發行存託憑證給投資人；持有憑證的人享有股息，但投票權受到嚴格限制，例如單一持有人不得擁有超過 10% 的股份，也不得在股東大會上行使超過 1 千票的投票權等。其目的是防止任何單一股東透過持股比例左右銀行的使命方向，使銀行在面對市場與成長壓力時，仍能保有其使命導向的治理基礎。
目前，Triodos Bank 在荷蘭、比利時、英國、西班牙、德國共 5 個歐洲國家設有銀行業務，管理資產超過 241 億歐元，服務逾 74 萬名客戶，並於 2009 年與日出銀行共同創辦了全球價值銀行聯盟（Global Alliance for Banking on Values, GABV）。
普惠金融的關鍵不只善意，更是制度設計
不論是日出銀行從使用者的真實處境出發，重新設計金融服務；或是 Triodos Bank 從制度設計一開始，就把社會使命放進銀行的運作核心，試圖回應金融體系應該為誰服務？當代資本運作的結果，究竟該讓誰真正受益？
從上述 2 個案例中可以發現，普惠金融要真正成立，靠的不只是理念，還要有能長期運作的制度設計。首先，使命不能只是口頭宣示，而必須被具體機制固定下來。日出銀行透過 CDFI 認證，讓政府分擔部分信用風險；Triodos Bank 則透過創新的治理設計，降低資本多數決對銀行方向的影響。
其次，服務的邊界不會自己擴大，而是需要機構主動擴及。無論是接受 ITIN 申請房貸，還是只將貸款投向對社會有正面貢獻的組織，都是由金融機構有意識地承擔了主流評估框架不願承擔的風險。2 個案例也說明，使命與商業並不一定互相衝突；真正的關鍵在於，是否有足夠周密的制度與金融產品設計，讓理想不會在現實壓力中被一步步消失。
這些條件，並不是只有在美國或歐洲才可能出現。無論在什麼法規環境、什麼社會脈絡中，普惠金融都可能長出不同的樣貌；真正的關鍵在於，一個社會是否願意投入資源，讓這樣的機構有機會被建立、被維持，也讓更多原本被排除在外的人，能真正進入體系並從中受益。
普惠金融從來不是一個可以宣告完成的政策目標，需要不斷調整，也需要不斷被檢驗與問責。金融制度有多包容，決定了多少人能進得來；而人們在進入之後，是否真的能獲得幫助，則決定了這套體系究竟有多健康。這或許才是衡量一個社會金融成熟度，更深層的標準。
註一：在越戰時期，大批來自中國南方少數民族的苗族人因協助美軍而遭受迫害，戰後以難民身分大規模移居美國。估計約有 8 至 9 萬名苗族裔居民，明尼蘇達州雙城地區目前是全美苗族人口最集中的地區之一。
註二：無帳戶（unbanked）指完全沒有任何正式銀行帳戶，無法使用基本存款、匯款等金融服務；金融服務不足（underbanked）則指雖擁有銀行帳戶，卻因信貸取得困難、費用過高或金融產品設計不符需求，而仍高度依賴發薪日貸款（payday loan）、支票兌現或非正式借貸等體系外管道來應對日常財務需求。
註三：社區銀行（Community Bank）指的是以服務特定地理社區或特定族群為優先、規模相對較小、決策在地化的商業銀行，有別於以全國或全球市場為主的大型商業銀行。
註四：社會安全號碼（Social Security Number, SSN），是由美國社會安全署（SSA）核發給美國公民、永久居民、臨時（工作）居民的 9 位數字身分證號碼，用於追蹤個人工作收入、報稅、年老退休福利或傷殘補助，這也是非公民在美工作與辦理銀行開戶、租屋、貸款等金融服務的必要文件。
註五：個人納稅人識別號 （Individual Taxpayer Identification Number, ITIN），是美國國稅局（IRS）為沒有社會安全號碼資格者所核發的稅務識別碼，常見於無證移民、外籍非居民及其家屬。
註六：NMTC（New Markets Tax Credit，新市場稅收抵免）是美國財政部推動的政策性金融工具，透過提供稅務抵免吸引民間資本流向低收入社區，支持小型企業、非營利組織與社區開發商取得比一般市場更優惠的融資條件，是 CDFI 生態系中常見的資金工具之一。
註七：發日薪貸款（Payday Loans/Cash Advance）是一種短期、小額的現金借貸方式，讓借款人能預支下一份工資，但通常需要在兩週內或下個發薪日歸還。由於申請門檻極低、不需要信用評分且核貸速度快，對於應急或信用差的人群很友善；相對地，極高的年利率，容易讓借貸人陷入債務陷阱，此外相關手續費用形式不透明，也容易讓借貸人低估實際借貸成本。
註八：社區發展金融機構 （Community Development Financial Institution, CDFI）是由美國財政部認證的特殊金融機構類別，包括銀行、信用合作社、貸款基金及創業投資機構，核心使命是服務低收入、弱勢或金融服務不足的社區。CDFI 認證要求機構至少 60% 的貸款必須流向低至中等收入社區，並可向聯邦政府申請 CDFI 基金的資本補助與新市場稅收抵免（NMTC）等政策工具。
註九：全球價值銀行聯盟（Global Alliance for Banking on Values, GABV）是一個由價值導向銀行組成的獨立網絡，致力於將金融用於創造可持續的經濟、社會與環境影響。成立於 2009 年，總部位於荷蘭阿姆斯特丹，目前擁有超過70家成員，包括銀行、信用合作社及微型金融機構，遍佈亞洲、非洲、澳洲、拉美、北美及歐洲，服務逾 4100 萬客戶。
參考資料
- Underbanked US population grows to 14.2%, FDIC finds（BANKING Dive）
- David Reiling Biography（Sunrise Banks）
- 2025 Impact Report（Sunrise Banks）
- Drive for Financial Inclusion: Evaluation Overview（World Bank Group）
- We put Finance atthe service of People and the Planet（Global Alliance for Banking on Values）
