《美伶姐的台灣地方創生故事》:地方創生不是年輕人的枷鎖,創生更不是創業的代名詞Photo Credit: 天下文化
文:陳美伶

從地方創生的實踐看到結構性問題

一、戶籍人口、常住人口、關係人口、移住人口的糾結

(來源:Chris Barbalis
2018 年地方選舉當天,投完票我和一位出家法師通電話,我好奇的問法師:「您投票了嗎?您在哪兒投票?」他回答我:「在我俗家的戶籍地投票。」我再問他:「那你平常有關心當地的民意代表嗎?你如何決定投票對象?」法師大笑。出家人不過問世俗,但仍關心國家大事,只是俗家在地的民意代表已離他很遠,蓋章那一刻我猜想心頭未必是篤定的。
選舉後,我來到中興新村和新任的里長座談,其中一位里長告訴我,他所在的里因國發會在中興新村活化工作啟動,有明顯的移入人口,但戶籍都沒有遷進來。他問,這些非他「選民」的「住民」,是否也是他應服務的對象?政府各單位請里長協助的事項,包括許多的傳單或宣傳手冊是以戶籍做為計算單位,難道他要自己出資去加印嗎?
最近一次參訪新北市金山區,和汪汪地瓜園主人賴家華聊到人口問題,我考家華金山有多少常住人口?沒想到他真的有做過功課!家華用台電提供的家戶用電量數據,精準的推估常住人口,給我一個有科學依據的數字,我佩服他的用心及找方法。果然,戶籍人口與常住人口有極大的落差。
南科拜台積電擴廠之賜,造就了台南善化、新市、麻豆、西港等周邊的房價高漲,年輕工程師進駐買房促進房地產的活絡天經地義。但翻開內政部的統計,2010 年台南市升格為直轄市,人口數年年增長,曾有一度是南部唯一人口增加的縣市,然而維持 8 年的人口增長(2017 年尚增加 489 人),自 2018 年起呈現懸崖式的下墜,2018 年減少 2691 人、2019 年減少 2925 人、2020 年更減少 5989 人,3 年共減少 1 萬多人。怵目驚心外,我們看到什麼?是數字的扭曲嗎?還是戶藉制度的問題?
戶籍是日治時期留下來的制度,國民政府繼續援用。我常問戶籍現在最大的功能是什麼?得到的答案多半是,投票和領取各項福利的依據。當縣市政府競相加碼福利時,會讓人口真正的遷移嗎?不會。當國民教育學區制規定要就近入學,「孟母三遷」會終止嗎?不會。因為戶籍遷移的巧門可以滿足大家的期望。一戶內還可以分戶,多本戶口名簿,更可以寄居很多人,形成幽靈人口影響選舉結果。荒謬的故事相信還有很多。
那麼地方經濟振興的基礎是戶籍人口?還是常住人口?抑或是我在推動的二地雙城生活(移住人口)?還是透過觀光旅遊、大型活動創造的關係人口?
台灣很小,交通已經是四通八達,1、2 小時內的全島移動已是稀鬆平常,台中─台北可以每日通勤、屏東─台北也無不可,甚至不到 24 小時可以繞台灣一圈。我們常見到立法委員早上 9 點多在台北質詢,中午已在臉書看到他在地方跑攤。短時間、中長距離的移動在台灣已不是問題。
大家都熟悉的嚴長壽先生、朱平老師、蔣勳老師都屬於台東的移住人口,過著雙城生活。許多商場上的大老級企業家,週末在蘭陽平原都有另一個暫歇與休閒的家。前行政院長張善政在花蓮也有個二地居。我在台東南迴部落看到許多退休的公教人員,每天早上結伴從屏東搭南迴鐵路來到金崙泡溫泉,三五好友相聚,吃個風味餐再回屏東與家人共進晚餐。他們都比選舉返鄉投票、過年回家團聚的戶籍歸鳥,更有助於地方經濟的振興。
很多台灣人都去看過日本瀨戶內海的藝術季,台灣各縣市也爭相舉辦名稱類似,但內涵迥異的活動,有時不免有畫虎不成反類犬之譏。瀨戶內海藝術季之所以成功在於它創造了許多的關係人口,讓藝術家、設計家長期駐點,與當地人文地理連結,就地創作,帶進就業人口與在地消費,形成一個正循環的生態系。透過持續的關係人口進駐,活絡地方的經濟與發展。反觀台灣的許多活動,像台灣燈會,多半是劃一塊空地,請設計家、藝術家從遙遠的地方將作品運輸過來參展,短暫的激情過後,空地還是空地,當初的整地費用還可能超過所帶來的效益。
數據資料科學時代,能提供解方嗎?隨著科技的進步,透過行動載具與大數據的蒐集,瞭解人的移動與消費行為已不是不可能。我們需要的是整體資訊的匯流產出做為政策治理與企業發展業務的推手。資料或數據是未來的新戰略資產,誰擁有最大量的數據、誰擁有最強的數據分析能力,誰就能夠掌握最大的商機與利基。數據不像石油有耗盡的一天,數據只會增加不會減少。會運用即時數據才能準確的因應與應變。
現在的世界已沒有時差,地球另一端發生的訊息,我們同步掌握。不管是行政院主計總處還在做的人口普查,或民政、警政體系查戶口所得的數據,顯然都與真正即時的事實脫節。地方創生要成功,必須勇敢面對結構性的問題,人口數字的指標當然不是唯一依據,應該依不同的需求,在軌道上建立不同的數據標準,以切合實際。至於數據的運用與傳輸,一定有人會提出個人資料的隱私保護與資安問題,在我看來用科技能力解決社會問題是唯一解方,台灣做得到的。

二、地方創生不是年輕人的枷鎖,創生更不是創業的代名詞

(來源: tran thanh long
不錯,地方創生是要面對人口結構兩極化產生的困境,是要促進地方產業發展,把地方的活力與生命力重新找回來。但,地方創生不是為年輕人返鄉設計的政策,更不是為獲取年輕人選票的政治伎倆,這是我們生活在這片土地上所有人的責任,用宗教的說法,今天問題的造成是我們的共業,必須共同承擔。
公部門太多的政策鎖定年輕人,每個機關的網頁上隨便一抓就有,林林總總、洋洋灑灑!單以今年和地方創生有關的補助計畫就有國發會的「青年培力工作坊」、「各區輔導中心」、教育部的「發展在地學習青據點」、經濟部中小企業處的「在地青年創育坊」……更遑論各項為青年人設計的創業貸款、在職訓練、多元人力就業等等。
在一個未公開的場合分享地方創生理念時,有一位媒體朋友有感而發的說:政府鎖定年輕人的政策,看似給年輕人利多,實則是把責任推諉給年輕人。他接著問:地方創生成功與否的關鍵也在年輕人返鄉嗎?我立馬回答,當然不是!地方創生的核心價值之一在以人為本,讓人口回流及不外流,並非鎖定年輕人。我們期待透過常住、半常住、移居、關係人口來帶動島內移民。地方創生不該是年輕人身上的枷鎖,更不該是他們沉重的負擔。退休移居、斜槓人生的半常住雙城或三城生活形式都是地方創生可創造的人口回流型態。
天空的院子何培鈞是南投水里人,卻在竹山生根;花蓮七星潭定置漁場三代目創辦人 Rush 畢業於東華大學,沒有回鄉,在花蓮立業、成家;官田菱殼炭創辦人政憲,來自高雄,畢業於成大,移居官田創業;藝農號的建叡與婉慈來自高雄及淡水,是南藝大的高材生,留在南藝大所在的官田經營在地產業;科技業退休的 Ben 是「或者」品牌的創辦人,回到他的故鄉── 新竹市打造文化、農業、劇場、餐飲、民宿複合式多角經營的企業,回饋故里;同樣也是電子業五哥退休的紀總回到雲林水林,透過科技導入協助在地農民產業轉型。他們都是典範案列,是自然形成的移居與深耕。
我不反對把環境配套、糧草養分準備好後,吸引年輕人返鄉或往偏鄉移動,但我不贊成把地方創生的成敗加諸於年輕人的身上,更不要透過政策利誘或強迫他們返鄉。套句林承毅執行長的話,「地方創生不是年輕人的事,也不是特定人物的事,是大家的事。」我們要努力「全齡合創」。
地方創生的精髓在於結合在地的人、文、地、產、景,打造幸福的桃花源。地方創生這四個字不是我們的原創,因此在相似用語上一直有著「不經意的模糊」存在。
我常被問到,地方創生如果就是要年輕人創業,那就用「青創」這個已老掉牙,但大家都聽得懂的名詞不就好了。還有網路、物聯網科技帶來的新的創業家(Entrepreneur)所打造的「Startup」,原本是「初創」的概念,在台灣譯成「新創」,這是網路世界新經濟的代名詞,雖然多數創業家是年輕人,但同樣不是年輕人的專利。於是「青創」、「新創」、「創業」好像變成了三合一,攪在一起還不就是一杯咖啡,很多人不想花精神去理解。其實是很容易區分與理解的。至於「社會創新」一詞同樣也與地方創生、新創都有某種程度的交集,但追求永續成長的目標則是一致的。
台灣曾經走過中小企業隱形冠軍的輝煌時代,據統計,目前台灣還有 140 多萬家的中小企業,其中更有 110 萬家左右,員工人數為 5 人以下的微企業,多半面臨二代接班與數位轉型的困境。這些都是台灣長期累積的問題,如何導入友善簡易的併購機制,讓中小企業有機會像瑪利歐吃香菇一樣吸收養分壯大後去打國際盃,是政府的產業政策問題,和地方創生並不直接相關。
地方創生可以鼓勵想創業的人,但地方創生不等於創業。甘樂文創創辦人林峻丞曾經整理調查過地方創生團隊的存活年限,平均必須熬過 9.8 年。天空的院子何培鈞在竹山 15 年,甘樂文創剛過 10 歲生日,彰化小王子邱明憲的旅庫經營也近 10 年,他們回鄉或移居的初心都不是創業。

三、法規的桎梏是地方創生推動困難的重中之重

(來源:Mikhail Pavstyuk
江炳坤先生擔任行政院經建會主任委員時,為了提升政府的效率,訂頒「法制再造」工作計畫,以「法規鬆綁、流程簡化、積極創新」為目標,並設置「金斧獎」,總計進行了 8 屆,在 2000 年政黨輪替後終止。
台灣政治體制從威權走向民主的過程,法規的變革本是最重要的事。我在第一線從事法制工作,有時會力不從心,主要在於許多的理想會被現實所牽制,當時在我們「業界」(指政府部門的法制單位)常開玩笑說,法案在送出門前最好批個八字,鏟除妖魔鬼怪,不然何時過關難以預期,我的記憶中有一項陽光法案是七進七出立法院,甚至還有屆期不續審退回後就被冷凍,或從此自地表消失,永無重見天日的案例,不勝唏噓。
台灣是一個小島,是一個以貿易為主的國家,經濟發展要與國際接軌,法規當然要跟得上時代,不但要與時俱進,更要有彈性、要機動,因為徒善不足以為政,徒法不足以自行,法與時轉則治,治與世宜則有功,這是老祖宗教給我們的道理。但事實不然,到現在還是不斷聽到大家的呼籲,希望政府要法規鬆綁,更諷刺的是說,「拜託不要鬆了又綁」。
記得司法院翁岳生院長常勖勉法制同仁不要成為經濟發展的絆腳石,雖然我 2006 年就離開了法制部門,但法律還是我的本業,翁老師的話一直在我腦中縈繞。既然前經建會可以做法規鬆綁的工作,國發會當然也可以再次啟動,讓台灣的法制可以真正邁向民主化及更符合數位經濟時代的要求。
於是,我上任後立即前往台經院拜訪江前主委(他當時是台經院的董事長),除了請益之外,我也向他報告我的做法會有所改變,我採取「由下而上」(從行政函釋→行政規則→法規命令→法律的順序進行檢討)、「由外而內」(要求中央各部會進行檢討,必要時由國發會跨部會協調)、「時間管控」(每季檢討成果)3 個策略,並且在法協中心成立「法規調適小組」,針對網路社會所產生的新經濟型態,如共享經濟、零工經濟、零接觸經濟、訂閱經濟等所產生的法規疑義進行研議與協調,期待協助創業維艱的新企業有好的動力向前行。他非常的認同也給了祝福。
儘管我離開國發會時,已完成了近 800 個法規、函釋的鬆綁或調適,但台灣的法規多如牛毛,行政的函釋更是難以數計,司法的數位轉型更如老牛拉車,AI 的深度學習沒用上,該鬆綁、該檢討的法規仍隨處可見。這是長期結構的問題,一定要勇敢的面對與解決。
地方創生遇到的法規問題實在不比企業少。例如,台灣的土地管制過於嚴苛,使用的容許性低,致廢棄的國有魚塭變成雜草叢生的林地、廢棄的學校難以滿足長照的需求、工業用地與民生產業性質不符,設廠找不到合適的土地;都市計畫變更的流程過於冗長,內容過於專業,平民百姓難以理解;私人土地涉及繼承的問題,是個無解的難題,於是偏鄉地區處處是閒置的三合院、廢棄的農舍與殘破不堪的房舍;公務員害怕被冠上圖利的罪名,各種遊戲規則千奇百怪,承辦人可以用採購程序,剝奪法律所沒有限制的申請人資格;公私協力的雙贏法則,硬是在法律體系中被迫離婚;條文的正面表列變成承辦人的尚方寶劍,也成為民怨的來源;威權時代遺留的政策解編,因為法規沒有澈底檢討而一再延宕;農民身分認定非以實際從農為依據等等,只有碰上了,才知道台灣人民是多麼的善良,多麼的民不與官鬥。
本文摘錄自《美伶姐的台灣地方創生故事》,欲了解更多請參考原書。

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