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亞洲社企領頭羊-南韓「社會企業促進法」介紹

2014.05.09
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文:陳昱安

立法背景

亞洲國家在二十一世紀初期開始面對人口快速老化,以及勞力市場拓展困難的種種問題,社會企業的概念就是在這時開始流行。南韓作為亞洲國家在社會企業領域的先驅,率先在2006年制定「社會企業促進法」,是怎樣的背景促使南韓致力推動社會企業呢?

1998年的金融海嘯,造成南韓長久以來的低失業率(<5%)一下子逼近7%。縱使 1999年後南韓經濟快速復甦,但失業率在2002年開始再度攀升,達到2005年的高峰。不過雖然說是高峰,南韓仍是全世界失業率第二低的國家。

然而,低失業率並不能掩飾南韓勞力市場的潛在問題。首先,南韓勞力市場需求量大,但許多的工作品質並不佳,像是無支薪的工作,或不規律的臨時派遣。許多南韓公司設定比其他國家更為年輕的退休年齡(50至55歲),造成這群高齡二次就業者無法找到理想的支薪工作。金融海嘯過後的一波裁員潮,更讓許多正職工作被派遣員工取代。

在這樣的情況下,如果有健全的福利系統,這些弱勢的勞工或許還能安心生活。然而至少有1/3工作品質不佳的勞工,被南韓政府的福利系統拒絕在外。南韓政府基本上只提供失業者補助,而且補助的時間長度、金額,都不足以支撐失業者的生計。

為了解決種種就業市場問題,南韓政府在2006年提出一份非常有野心的政策「社會展望2030(Social Vision 2030)」;它增加了福利部門的預算,並給予在一般商業環境下生存困難、卻可代替政府提供弱勢服務的社會企業獎勵與補助措施。「社會企業促進法」便是在如此背景下通過。

法案推動過程

社會企業在南韓政府重視及推廣之前就已經存在,民間也有團體籌措資金幫助失業者,在政府機關加入贊助後,成效也很好。於是公民社會團體成立一個新組織,專門承接更多國家層級的活動。如此可以確保日後幫助失業者的專案資金來源穩定,一些不好由政府推動的實驗性專案也能由此種方式進行。

1999年後,由「國家基本生活保障法案(National Basic Livelihood Security Act)」這條法律規定公民社會團體必須有「自給式促進機構(Self-Support Promotion Agency,簡稱SPA)」的資格才能得到政府補助。但是政府在審查時只注重市場上獲得的利益,變成鼓勵市場導向的專案,而忽略社會意義。2002年,許多「自給(Self- Support)」的專案被整合為「自給式社群(Self-Support Communities)」,讓加入公民社會團體主辦的就業機會創造專案,成為現今南韓社會企業的樣貌。

從南韓社會企業的推動過程可以看出,公民社會團體所作出的成果已經讓政府認同,進而改變了政策。社會企業的宗旨就是解決社會問題,而南韓政府不用花費大筆預算,也能達到創造就業機會的目的。然而法案制定後,雖然讓社會企業的走向順應法律,但民間和政府力量不對等,也成為南韓社會企業潛藏的問題之一。

立法成果

「社會企業促進法」開宗明義將社會企業的目的定義為「提供弱勢社會服務及工作」。事實上從立法背景就能知道,韓國政府是為了振興從金融海嘯以來一蹶不振的就業市場,才擁抱社會企業的這個概念,除此之外其他領域的社會企業,都不適用此法。

法案中,弱勢族群指的是家計所得低於平均60%者、老年人、殘疾人士、性交易剝削受害者以及長期失業者。不論是雇用弱勢族群,或是提供他們服務皆可。一但經過審核認證為社會企業,就能申請政府的補助;目前有提供財務、諮詢、或使用土地等優惠。

南韓公民社會團體及志工文化運作歷史悠久,也展現在社會企業的表現上。南韓的社會企業特色為組織化,對於員工及志工的訓練、經營管理方面都有系統性的規劃。「社會企業促進法」所保障的政府獎勵措施,也是南韓的優勢。

但是「社會企業促進法」造成的負面影響,也就是前面所提到的「順應法律」。除了製造弱勢族群工作機會以外,社會企業還有許多種類,但如醫療、教育、文化創新的社會企業,就被排除在外,因而降低南韓社會企業環境的多樣性。另外,南韓政府為了讓失業率數字能有效降低,在審核時也會優先認可雇用較多員工的社會企業。

「社會企業促進法」使得歐洲國家30年才製造出來的社企環境,南韓僅用一半的時間就得以趕上。歐美的社會企業屬於所謂的「由下而上(Bottom-Up Movement)」,由民間推動,並像上影響政府政策(參考美國公益公司法案介紹)。相較之下,南韓政府在初期就制定的法律屬於「自上而下(Top-Down)」的改革,由政府直接制訂獎勵政策,刺激民間社會企業的發展。在未來,南韓民間和政府之間應會持續互動討論,改善影響立法,直到法律在束縛和支持社會企業得之間取得一個平衡點。

作者簡介:陳昱安,目前就讀陽明大學牙醫系五年級,兩年前的暑假她在北京和香港參與中美大學生交流論壇,認識了社會企業概念。期待自己能從公共衛生的角度改變社會。

靠山或是束縛?日本與芬蘭的社會企業法案比較

2014.05.09

文:陳昱安

法律的制定會如何影響社會企業?在這裡我們討論兩個國家—日本及芬蘭。日本作為亞洲社會企業發展最成熟的國家之一,但是並沒有特別針對社會企業制定法律,社會企業基本上是受「推廣特定非牟利活動法(Law to Promote Specified Nonprofit Activities)」 規範。芬蘭則為北歐福利系統的代表,在2003年制定「社會企業法(Act on Social Enterprise)」。兩個國家共同面對的問題為鄉村地區年輕人口的移出、以及人口老化。

首先,比較看兩國社會企業普遍形成的過程。日本方面,一個關心身心障礙人士就業的社會企業家,其創業過程可能是:創業家開始和身心障礙人士接觸並成立社會企業,成立之後再向政府申請補助。芬蘭的模式則有所不同,一開始是由政府先提供身心障礙人士服務,再透過先導計畫(pilot project)尋找可以經營此服務的企業。兩個國家最大的差異在於政府的介入。日本的社會企業和公部門的連結較少,比較偏向第三部門的角色。芬蘭的社會企業則是作為整體就業、福利政策的一部份,用以輔助公部門的不足。

從實際案例來探討兩國之間的差異

「Hominsya」是位在日本本州北方、青森縣津輕地區的社會企業,宗旨為幫助嚴重身心障礙者能夠住在離家人和朋友近的地方,而非只能待在收容機構。Hominsya由成田先生在1994年創辦,但由於日本政府規定社會福利機構最少需有20名員工、還有其他嚴格條件,所以Hominsya在創立初期未取得任何政府核准執照,無法獲得政府的財務補助。於是成田先生便成立了一個基金會來募款,只是仍然無法填補資金缺口,一直到2000年Hominsya才終於達到法律規定的社福機構標準,取得政府執照。Hominsya所面臨的困境是日本每個社會企業都曾有過的經歷:取得社福機構執照的嚴格條件往往將社會企業拒於公部門的門外,沒有了政府補助,社會企業的經營將是困難無比。

「A-pesu」是位於芬蘭西部南博滕區區的社會企業,在2008年由艾拉維斯市政府(the City od Alavus)創立,作為市府僱員政策的其中一環,製造工作機會及減少市政府的失業補助支出。芬蘭長期失業人口的補助,是由地方政府和中央勞工局各付一半。A-pesu的員工為長期失業者或是年輕失業者,提供的服務主要是洗衣,另外也有勞力派遣及老人照護的工作。A-pesu自成立以來大幅減低市政付的失業補助支出,並且獲得盈餘。於是艾拉維斯市政府將A-pesu轉型成更加營利導向的公司模式,申請成為社會企業獨立經營,不再直接由政府管轄。A-pesu是一個標準的芬蘭社會企業成立模式—先由政策設立,而後轉型為企業。然而,看似有效率的芬蘭社會企業,目前仍有些顯而易見的問題-第一是成立社會企業需要經歷煩瑣的申請過程,然而通過認證後得到的優勢卻太少。再來是各個區域對芬蘭社會企業法案的解釋不同,一個在西芬蘭受認可的社會企業,到其他地區有可能會被視為違反自由市場運作的組織。值得欣慰的是芬蘭政府已經打算修正法案,以上的問題可以期待被解決。

沒有制定社會企業相關法案的日本,常需要靠社會企業家的單打獨鬥。政府補助不多,整體的社會企業走向比較偏向慈善事業,經濟效益較小。但沒有政府認證的束縛,社會企業家自由主動的去發掘改善社會問題,也造就了非常多元的社會企業環境。芬蘭的社會企業法如同南韓,是針對長期失業、身心障礙人士等回歸就業市場所制定,定義比較狹隘。再者,成為社會企業需要許多申請程序,但法案並沒有提供相對應的稅賦優惠,欠缺申請誘因。芬蘭的社會企業法提供社會企業的優勢是:一般企業限制次數領取的僱員補助,社會企業能不限次數、上限金額領取。由這項優勢也可以看出政府將提升就業率的順位擺在了其他社會目的前面。而芬蘭社會企業的強項就是和政府緊密的連結,由政府發起,再由社會企業加強政策的執行。這樣比較下來,可以看出法案的設立與否皆有利弊,但重要的是政府一定要有支持的態度,社會企業才得以茁壯。

作者簡介:陳昱安,目前就讀陽明大學牙醫系五年級,兩年前的暑假她在北京和香港參與中美大學生交流論壇,認識了社會企業概念。期待自己能從公共衛生的角度改變社會。

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