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COP 24 氣候峰會現場直擊:依《巴黎協定》訂定「規則手冊」,搶救氣候融資見曙光

2019.02.15
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總的來說,COP24 在詭譎氣氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前進,最後總算初步產出《巴黎協定》「規則手冊」,把更敏感的碳交易、「損失與損害」等棘手章節,留待 2019 年 COP25 再議。

低碳生活部落格/文:高宜凡

3 年前在法國舉辦的聯合國氣候變遷綱要公約 (UNFCCC)第 21 屆締約國大會(COP21),催生了歷史性的《巴黎協定》,各國不但繳交「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contribution, INDC),也同意將溫控目標設定為「限制在攝氏 2°C 或 1.5°C 以下」。

但當時為順利達成共識,大會採取彈性原則,只訂出未來概括目標,卻未談妥執行細節,而這次在波蘭召開的 COP24,即是《巴黎協定》能否如期上路的關鍵。

12 月初的頭兩週,來自全球近 200 國的官方代表、數千名非政府組織與學術研究專家、加上許多企業界和投資圈人士,齊聚在波蘭西南方的卡托維茲(Katowice),希望完成上述重大任務。然而,進行過程不僅一波三折,最後成果也只能說是差強人意。

「煤炭城」談氣候,高呼公正轉型與低碳交通

回顧歷史,這已是波蘭第三次承辦氣候會議了,前兩次為 2008 年的波茲南(COP14)和 2013 年的華沙(COP19),兩地分別是該國的歷史古城和政治首府。

有趣的是,這次波蘭主辦城市不挑鄰近的觀光大城克拉科夫(Krakow),反而選在「上西利西亞」(Upper Silesia)區域的煤炭重鎮卡托維茲,會場也位在由廢棄礦坑改建的 Spodek 會展中心(被許多人戲稱為飛碟) ,一旁還有紀念煤炭產業歷史的博物館(Silesian Museum)。

從減碳成績來看,波蘭其實排在歐盟後段班。Germanwatch(德國看守協會)剛發表的國際氣候變遷績效評比(Climate Change Performance Index, CCPI)中,2015 年排碳 3.8 億噸的波蘭,排名位居第 40,主因來自該國對煤炭的依賴,至今仍有 8 成電力仰賴這種高汙染的化石燃料。

而被外界封為「煤炭城」的卡托維茲,自 18 世紀以來一直是該國煤炭重鎮,曾聚集 9 萬多名煤炭工人(當地人口約 30 萬)。本屆 COP24 第一週期間,當地空氣品質極差,氣象預報秀出的日間 PM2.5 濃度常超過 90(微克/每立方公尺),天空也老是灰濛濛,不久有報導指出該城為全歐空汙第二嚴重的城市,妙的是,之後幾天電視上看到的 PM2.5 數值,立馬降到兩位數以下,不過天色還是一樣灰。

這般歷史脈絡下,擔任本屆大會主席的波蘭環境部副部長 Michał Kurtyka,自然提出了有別以往的主張。首先呼籲各界支持波蘭煤炭工人及社區進行「公正轉型」(Just Transition),減少能源結構改革過程的社會動盪和失業問題,並在會議期間發表「西利西亞宣言」(Silesia Declaration)。

除了捍衛煤炭價值,這次波蘭國家館特別強調森林資源的價值,不但場館設計風格走「森林系」風格,更發表一份「森林氣候宣言」(Forest for Climate)。最後一招,則是轉向強調「低碳交通」(Low-Emission Transport)的重要性,先於會議期間重申 2025 年電動車保有量突破一百萬輛的目標,再和英國一起發表《卡托維茲電動交通夥伴關係》。

種種手法,都是想轉移外界排山倒海而來的戒除煤炭壓力,因為按現階段政策規劃,到了 2030 年,煤炭還是得貢獻波蘭多達 6 成的電力,削減幅度仍舊有限。

三大任務檢視,COP24 勉強達標

接下來讓我們進入正題,按各界公認的三大範疇一一盤點,看看 COP24 締造了哪些成果?

一、制訂「規則手冊」(Paris Rulebook):COP24 最重要任務就是訂出《巴黎協定》規則手冊。可說是在最後關頭成功壓線,勉強繳出一份可交代的「卡托維茲文件」(Katowice Package)。

原本預定 2018 年 12 月 14 日結束的會議,一再延長、徹夜鏖戰到隔日凌晨,最後總算通過大部分「巴黎協定工作計畫」(PAWP)內容,在透明度、財務支持、技術轉移、減緩、調適、全球盤點等部分達成共識。

至於草案第六條觸及碳交易市場的部份,因巴西主張減碳量列入「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDC)」,之後仍可進入碳市場交易、變現,被其他國家認為有重覆計算的爭議,只能留待延 2019 年再做討論。

平心而論,儘管許多環保團體並不滿意、甚至罵聲連連,但從第一週幾乎毫無進展的落後程度來看,能有這番成果已屬不易。

12 月 14 日台達電子文教基金會在現場錄製「氣候戰役在台灣」的 COP24 專輯時,原本悲觀地認為本屆會議將就此草草落幕,民間團體也在場外焦急不已、頻頻發動示威,想不到各國談判代表們不斷把議程逼入延長賽,終於沒讓 COP24 變成又一次令世人大失所望的哥本哈根氣候會議(COP15)。

二、《巴黎協定》執行初體檢:《巴黎協定》通過至今 3 年,COP24 原本有機會第一次檢視到目前為止的國家減碳計畫(NDC)執行進度,或要求各國加強減碳行動,替未來的國際檢核機制暖身。

但本屆各國多把多數精力都花費在辯論規則手冊內容,對於 NDC 的檢驗與強化顯得意興闌珊,除了歐盟執行委員會(European Commission)會前發表 2050 年「碳中和」目標之外,其他國家幾乎都繳了白卷。

三、搶救氣候基金:2010 年墨西哥坎昆會議(COP16)通過的「綠色氣候基金」(Green Climate Fund),從創建起就面臨資金短缺難題,2018 年 7 月執行董事 Howard Bamsey 突然辭職,不但後繼人選懸缺至今,使該基金治理狀況備受關注。

不過,針對氣候行動最需要的融資協助,COP24 倒是有了不錯進展。不僅有德國、挪威等國承諾加倍資注綠色氣候基金,聯合國另一檔「調適基金」(Adaptation Fund)也收到 1.29 億美元的捐助。

更重要的是,世界銀行承諾 2021 至 2025 年將提供兩千億美元的氣候融資,ING、BBVA、BNP Paribas、Standard Chartered 及 Société Générale 五大國際金融業者,也簽署承諾書、未來打算端出高達 2.4 兆歐元的融資規劃。

「搗蛋者聯盟」攪局,COP25 挑戰仍多

前面提過,COP24 第一週議程陷入僵局,最震撼消息便就是 2018 年 10 月初問世後迴響不斷的 IPCC《全球升溫1.5°C特別報告》(Special Report on Global Warming of 1.5°C),原本被認為是督促各國加強減碳力道的科學文本,想不到在「附屬科技諮詢機構」(SBSTA)的閉幕大會時,美國、俄羅斯、沙烏地阿拉伯、科威特等四大產油國的齊聲堅持使用「收到」(note) 一詞,反對用「歡迎」(welcome)這更強烈的措辭,來提升這份報告在規則手冊裡的重要定位,此讓國際氣候社群為之氣結,經果一番折衝、角力,最後定調為「歡迎這份報告準時完成」(welcome the timely completion)。

同樣被批評的還有兩個剛經歷政權轉換的國家,一是參與美國主辦週邊會議「創新科技振興經濟的美國經驗」(US innovative technologies spur economic dynamism)的澳洲(外交部環境特使 Patrick Suckling),如同一起加入化石燃料推廣陣營。

另一為選出有「熱帶川普」封號領導人(總統 Jair Messias Bolsonaro)的巴西,先是拋出棄辦下屆 COP25 的風聲,造成舉世譁然,擁有大片熱帶雨林的該國,更在討論碳交易市場時提出對自身有利的文字修訂,但此舉可能導致碳權被重複計算,難以獲得其他國家附和而未通過。

此外,過去兩年幾乎在會場消失的美國,這次狂打「透明度」(Transparency)及外部檢核機制,要求往後所有締約國得每兩年繳交符合透明度原則的報告,公開自家 NDC 計畫的執行進程,對能量不足的開發中國家來說,可能造成極大的行政負擔。

有「基礎四國」(Brazil、South Africa、India、China, BASIC)之稱的中國、印度、巴西、南非等 4 大新興經濟體,態度強硬地不斷重申主張富國與窮國之間的差別責任,一方面希望能取得財政援助,另一方面也希望在揭露資訊上保留彈性,一度使會議陷入泥沼。但最妙的是,中國卻在會議倒數兩天,突然向美國、歐盟靠攏,釋出能夠遵照相同規則的意圖。

追蹤國際氣候談判 10 餘年的中央大學營建管理研究所教授李河清表示,聯合國氣候會議講求「共識決」,加上各國減碳成績和關注利益大不相同,因此很容易遭到特定國家的反對而舉步維艱、難有突破進展,「每年的 COP 都有幾個搗蛋鬼,可是每年都不一樣。」

更糟的是,今年大會還有明顯的「權力真空」現象,往年帶領會議往前邁進的幾個指標國家,近來不約而同地都在內部遭遇跳戰、甚至面臨危機,如領導人即將交棒、也苦於戒除燃煤的德國,還忙著如何順利脫歐的英國,更別提因「黃背心之亂」而舉國震動的法國了,

推展氣候施政,小心社會轉型的後座力

總的來說,COP24 在詭譎氣氛中只能小碎步、甚至趴在地上匍匐前進,最後總算初步產出《巴黎協定》「規則手冊」(Paris Rulebook),把更敏感的碳交易、「損失與損害」(Loss and  Damage)等棘手章節,留待 2019 年 COP25 再議。

只是,時間已不站在人類這邊,最新的聯合國環境署(UNEP)《排放差距報告》(Emissions Gap Report 2018)指出,全球排碳量在 2017 年再度升高到破記錄的 492 億噸(包含土地利用為 535 億噸),比前年增加了 1.1%。

即便各國都(按理想狀況)履行目前提出的 NDCs 減碳計畫,地球均溫仍會在世紀末上升超過 3°C。以 2030 年為時間點,要將地球升溫幅度控制在 2°C 內,全世界必須多減 130 至 150 億噸二氧化碳,想挑戰更積極的溫控目標1.5°C,則得多減 290 至 320 億噸,兩組排放差距數字皆創下歷年新高。

「假使之前 IPCC《全球升溫1.5°C特別報告》代表火警通知,那這份報告就是一起真實的縱火案!」UNEP 副執行主任 Joyce Msuya 形容。

如何減緩氣候變遷?從廣設再生能源、使用節能電器和低碳運具、鼓勵造林與禁止濫伐、實施碳定價等綠色稅賦、擴大氣候債券等金融商品,這些方法很多人早就知道。

只是,看到這  3 年來的局勢反轉和化石燃料產業的絕地大反攻,往後在推動氣候施政時在必須更加小心、謹慎,這陣子不斷延燒的法國「黃背心運動」,就是最佳例證。

2018 年 11 月中旬以來連續好幾個週末,巴黎最熱鬧的香榭大道和艾菲爾鐵塔周圍、甚至遍及全法國,都出現高強度示威,抗議「燃油稅」一再調漲,情勢一度走向失控,法國總統馬克宏一開始態度強硬,力陳對的政策不會改、對暴力零容忍等,最後還是在 12 月初宣布緩徵燃油稅、調整基本薪資,但仍無法平息民怨,被許多人認為是對綠色稅賦的一大打擊。

事實上,黃背心運動不代表民眾全然反對氣候政策,抗議面孔除了反對燃料稅的人,後來更融入許多反對團體,有人要求調漲基本薪資、有人反對漲學費和高房租、也有人反對鐵路私有化、或抗議養老金改革,訴求和組成愈來愈複雜。而是提醒政府應以公平、兼顧社會正義的原則推動,並小心應對受害族群(如經濟弱勢、老車擁有者、被整頓的公用事業、遭課稅的中小企業等)的反應。

在 COP24 會場上聊到黃背心運動,一位法國能源政策顧問的話下了很好註解,「為什麼這麼多人受不了要上街抗議?因為他們實在不清楚,為何政府協助能源轉型和抵禦氣候變遷的政策,結果只是讓他們受苦、卻無法從中受益?」不管推動哪種氣候政策,政府都該先向民眾解釋這個大哉問!

全文轉載自低碳生活部落格,原文標題:COP24 回顧與展望:在詭譎氣氛中匍匐前進

參考資料

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從「社會創新」到「影響力投資」:社創圈「NAB 暖身小聚」,為台灣社企發展開拓下一哩路

2018 年 12 月 19 日,近 50 位社會企業領域代表聚首台北市社會創新實驗基地,為台灣建立「國家諮詢委員會」(National Advisory Board ,簡稱 NAB)暖身。該場會議由活水社企投資開發公司總經理陳一強發起,偕產、官、學、研代表討論社會使命企業的政策可能性,以祈為台灣的社創體系建構更完備的投資生態圈。

文:梁元齡

這場為台灣影響力投資鋪路的「暖身小聚」,產、官、學、研皆有代表列席參與,如政委唐鳳、前政委馮燕、眾多社企聯盟代表、多個部會的政府官員以及社企流等社創生態中介組織;金融及投資基金方面,亦有十多名業者及代表人出席。

建立 NAB :推廣影響力投資、活絡社創生態圈

倡議 NAB 的呼聲由全球知名創投金融家 Sir Ronald Cohen 率先提出,由 G8 衍生出的全球影響力投資策導委員會(Global Steering Group for Impact Investing,GSG)推動。

陳一強指出,GSG 在各國推動 NAB 的目的,是希望能集結社創生態系內的意見領袖們,建立一個國內對話與國際交流的社群平台,並借重其國家級的角色推廣影響力投資,造就符合聯合國永續發展指標(SDGs)的市場能量,進而催生更多創新創業、活絡社會金融(Social Finance)體系。目前,全球已有 20 個國家設置 NAB,其中 3 國位於亞洲,包括日本、印度及南韓,而台灣有望成為亞洲第四個設置 NBA 的國家。

陳一強表示,永續發展指標 SDG(主題面)、社會企業(需求面)、影響力投資(供給面)與社會創新(行動面)實為「四位一體」,不可偏廢。

GSG 認為,社會與環境的挑戰,往往來自投資者過於著重短期獲利,使得投資項目不利永續發展,甚至造成對大環境的危害。

因此,建立為影響力把關的投資系統,不僅能減低資本造成的危害、實踐企業社會責任,對於致力提出解方的創新團隊,更是極為強大的鼓勵。強健的投資方案,可以支持創新團隊將成熟的解方規模化並建立公信力,以緩解全球性的問題。

台灣為什麼需要 NAB?

根據 GSG ,社創生態系共有 5 大基石:資金供給、資金需求、中介組織、法規政策以及生態建構。而設置 NAB,便能有效整合各方資源,開啟協作、共創,讓社創生態更完善。

陳一強以自身對社創生態的觀察,將台灣社會企業的發展分為 3 個階段:自 2006 年至今,台灣的社會企業已從草根運動、意識提升為主的第一個階段「倡議行動」,走向強調「社會創新」的第二個階段;預期 2020 年後,台灣的社企生態更將進入第二次典範轉移,邁向第三個階段、也就是建立「投資生態系」。而要發展影響力導向的投資體系,台灣必須具備上述「5 大基石」。

因此,陳一強呼籲,接下來,各路夥伴應將投資視為台灣社企的發展重點,協助具有社會使命的組織進行規模化。而欲改變投資生態,就必得突破現行資本市場中只著重報酬及風險的限制,國家級的政策方針因此成了當務之急。

發展影響力投資生態圈,台灣具備良好條件

「2020 年以後,我們得將生態圈裡的能量放大——我們必須思考:如何釋放資本市場裡的資源、讓資本確實發揮社會影響力。」陳一強說道。

他也指出,台灣位居季風帶和地震帶,天災頻仍、屢屢重創民生,緊接而來的銀髮海嘯更是社會不可小覷的挑戰。更由於政府預算有限,穩健的社企生態圈或能成為諸多社會問題的解方。

陳一強形容,這一波社會創新的變革,是「跨世代的社會公民實驗」,而台灣有著得天獨厚的條件——台灣坐擁 2300 萬人口,加上民主體制健全、公民社群強韌,使得 NGO 等公益社群相當蓬勃;此外,台灣的中小企業林立,有利激發創業精神。基於上述種種原因,他認為台灣很適合建構永續發展的影響力投資體系。

整合投資系統,台灣取經亞太影響力投資工作坊

2018 年 2 月,陳一強偕前政委馮燕、亞太 B 型企業協會理事長連庭凱,赴南韓首爾市,參與由 GSG 等團體共同舉辦的「亞太影響力投資工作坊」(Asia-Pacific Impact Investment Workshop),唐鳳政委當時亦透過視訊會議參與討論,以遠端方式關心影響力投資系統的整合關鍵。(同場加映:台灣可望成立亞洲第四家 NAB——與國際接軌,推廣影響力投資創新模式、完善社企創業生態系

曾任政委、現為台灣大學社工系教授的馮燕指出,社企的內涵有 3 個重點:「針對社會解決問題」、「產官學研的跨域協作」、以及「向上向善」。她表示,當今社會大眾容易著重問題面,而社企則更在乎如何解決問題。

「台灣人很有創意,也已經有很多人透過社企的概念,去面對各式各樣的問題,台灣其實充滿著希望。」馮燕相信,台灣的產、官、學、研彼此能夠合作無間、引領社創生態圈的建立。

馮燕也敦促當天與會者,希望在成立 NAB 的過程中,大家能夠彼此合作、互相幫忙,一同維持社會企業的熱度。

亞太 B 型企業協會理事長連庭凱也分享當時參與工作坊的情況,他表示與會者皆熱情滿溢、對於推動公益投資不遺餘力,而他也觀察到,「參與工作坊的與會人士,在自己國家或地區內,都有很豐厚的人脈網路和資源,各國都很積極地在打組織仗。」

「台灣跟國際脫節太久了,不論是年輕人或企業家,都花了很多心力在推動社會創新。但若不參與國際網路,規模化的能力便受限。」連庭凱表示:「相較其他地區,台灣在投資面發展得比較慢。」

他並指出,台灣的社企深度夠,也很能感動人心,但產業規模化的能力,如數位化、管理及人力資源調配等專業,目前尚未從傳統產業流向新創產業。他期許,在未來,上述專業能被帶進社企環境,活絡市場能量。

善用「系統模型」,提升投資效率

尋找資金固然是建立生態圈的重要一環,但如何確保資金被有效運用、進而達成影響力,是使投資系統永續、健全的關鍵。

任教於哈佛大學等名校、Omplexity 系統管顧公司創辦人薛喬仁(Joe Hsueh)向來賓介紹 GSG 提出的影響力投資系統(圖二),剖析社企創投的各階段,並解釋如何透過系統加以改善「效率不彰」的問題。

他指出,影響力投資的目標有 3:避免危害、創造利益、提供解方。行動者在運用資金時,若缺乏完善考量、沒有評估該筆投資的影響力,便貿然挹注資金,將使成效大打折扣,甚至可能出現反效果。

若要達成聯合國的永續發展目標,行動者應該把眼光放遠,透過規模化的設計,儘快將早期解方進化為成熟解方,積極尋求規模化成長、達到更大的影響力,最終透過健全的財務回報,達成永續發展。

而在組織的每個發展階段中,應該透過中介組織的協調,引介適合各階段的投資;待組織規模化之後,更應善用影響力評估機制,深化影響力實踐、建立良善的循環。

薛喬仁建議,建置 NAB 時,可以善用投資系統思考圖、召集各利害關係人,找出彼此潛在的合作可能性,一起邁向永續發展。

以 NAB 帶台灣社企跨出下一步

走過社企發展的第二個階段「社會創新」,台灣社企逐漸邁向下一哩路、進入第三個階段,也就是「影響力投資」,而設置 NAB 將是完善投資生態圈的催化劑。有了完善的生態圈,台灣要躋身國際、擴大影響力,都能更加如魚得水。

「台灣人善於合作,大家容易有共識、聚在一起找出解方。」連庭凱說:「但要建置完善的生態系統,不能只靠台灣單打獨鬥。我們還是得踏進另一個網路裡頭、與國際接軌,讓資源進來,同時也帶領產業走向世界,讓台灣成為全球影響力投資網路的一份子。」

核稿編輯:李沂霖

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