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新年,政府可以為社會企業做的一件事

2013.01.07
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社會企業創新與創業的動力,主要來自公民自覺與自省的力量,但終究政府擁有最多的資源、能發揮更大的影響力。因此,相信大家都很好奇,想知道這幾年來,正當其他國家陸續開始回應社會企業這個世界潮流的時候(如美國B CorporationLow-Profit Limited Liability Company認證、英國Community Interest Company的法律位格、南韓Social Enterprise Promotion Act法案、以及法國、新加坡、香港相關的高層政策或行政措施等),我們的政府做了什麼?如果政府只需做一件對的事,應該如何施力,槓桿點在哪裡?

中央正凝聚共識,值得期待;地方已啓動實驗,獲初步成效

目前中央政府尚未將發展社會企業視為一項國家政策或予以策略性協助,但近來勞委會在職訓局成立了「社會經濟推動辦公室」,除曾參訪鄰近國家的實務案例、舉辦國際性研討會、積極與國內業者對話之外,最近還主動邀集經濟部與經建會,進行了國內首次政府跨部門的溝通會議。職訓局的泰山職訓中心,也委外進行了一項試驗性的「推廣社會企業永續發展行動方案」,希望結合民間營利與非營利組織力量,解決社會議題,未來成效如何,相當值得期待。

而地方政府的實驗早已啓動。過去三年來,台北市勞工局根據「身心障礙者就業促進服務方案」,已經補助了多家提出創新性就業模式的非營利組織或營利公司。該方案希望藉著逐年遞減的補助,促使接受補助的組織在三至五年內自負盈虧。其中勝利身心障礙潛能發展中心因此方案的協助,至今已成立了三家知名連鎖便利商店的加盟店,提供近二十位身障者長期穩定的就業機會,是有成效的案例。

政府發展社會企業,應以導引私人資本投入社會創新與創業為目標

如果政府發展社會企業的出發點,只是被動地想解決過去各種補助方案所造成尾大不掉或成效不彰的問題-例如多元就業開發方案應何以為繼?庇護工場該何去何從?-或沿用以往強調齊頭平等、按人頭補助的模式,而非導入鼓勵創新創業、對等撥款的模式(matching fund),則可能限制了未來社會企業發展的範圍與格局。加以社會企業跨越了勞動、內政、經濟、衛生、環保、農業、財政,甚至文化等領域,在政府內部尚未達成共識之前,建議效法先進國家,將發展社會企業的視野,提升至更高的政策層級,並將其視為強化國家競爭力與軟實力的重要環節之一。

如果政府真的有心發展能自給自足、可持續擴展的社會企業模式,最重要的目標,應是積極地導引公民社會自發性的社會創新(social Innovation)與社會創業(social entrepreneurship)行動。特別在現階段缺乏明確定義的前提之下,政府如何為社會企業在台灣找到可以一個可以反覆操作的法律位格、提供足夠的透明度與信賴感,使得社會創業家、專業經理人、私人資本家,甚至政府資源可以無障礙地投入,才是當務之急。政府應避免觀望的態度,或錯把非營利組織當成一個營利的產業來發展、轉型或升級,以致導入了不恰當的稅賦優惠等政策工具,鼓勵非營利組織從事本身不擅長或高風險的商業行為,辜負了捐款人的善意與期待。

想要引發公民社會創新與創業的行動、建立可以反覆操作的法律位格,必須滿足下列三項普遍被國際接受為社會企業的基本條件。第一,能讓潛在的社會創業家(social entrepreneur)願意創新及冒險:因其實行市場策略、導入企業經營,有營收、能盈餘,而非依賴捐贈或同情心。社會創業家可能來自有理想的年青人、富經驗的企業人、非營利組織的經理人,以及以上三者的組合。第二,非為出資人或所有者謀取最大的利益:因公司盈餘主要用來再投資於社會企業本身、解決社會問題。不謀取股東的利益不代表不營利,而是股東選擇將利潤投入公司的永續發展。第三,足以吸引公益性私人資本的投入:若有機會拿回本金及參與公司治理(high engagement),將可吸引一群不願只是捐款走人,更想見證結果的天使投資人(通常是對某些社會議題有負擔、具企業背景的中壯年人士)。除了投入金錢之外,他們也願意投入專業、人脈與熱情。

鼓勵民間成立「非營利社會型公司」是一件對的事,而且現在就能做

基於以上條件,在不另立新法案、符合現行法規、不急於定義的前提之下,所謂的「非營利社會型公司」,不失為一種具有台灣特色的社會企業法律位格。

成立一家「非營利社會型公司」有三部曲。首先,社會創業家必須找到自給自足、可持續擴展的營運模式(business model),並與社會投資者(social or impact investor)合作或合資創立公司。亦可由投資者先找到創業家,再一起發展可被投資(investment-ready or investable)的營運模式。其次,新創公司的股東必須將大部份的普通股份捐給非營利組織或公益信託,形成公益化的所有權,以確保公司盈餘主要用來再投資公司本身、或解決社會問題。最後,該公司可以特別股的方式增資,引進公益性的私人資本。發行特別股不會稀釋原有的普通股或所有權,模糊了目的。特別股的股東既非借貸、做公司的債主,也非捐贈、做公司的捐款人。特別股沒有所有權,如果公司獲利,可優先收取合理的股利(如高於定存但低於貸款的利息),甚至能拿回原始投資的本金,同時有機會實際參與董事會及公司治理,以確保「非營利社會型公司」的透明度與信賴感。

在台灣,「非營利社會型公司」並非理論。據了解,目前屬於慈濟基金會的大愛感恩科技公司、屬於雲門舞集文教基金會的雲門國際公司,以及屬於勝利身心障礙潛能發展中心的好工作社會企業公司,都是經過前述類似步驟所設立的。前述三家公司,相同的,都找到了專業且熱情的創業家、投資者及經理人,但因目的不同,有的或可稱為「非營利環保型公司」或「非營利藝文型公司」。

其實「非營利公司」並非創舉,在國外早有法規與前例。在台灣,在只須建立機制、不另立法案的前提之下,政府鼓勵民間創立「非營利社會型公司」,將能激發更多公民創新與創業的行動、提高私人資本投入公益的意願,甚至鼓勵非營利組織積極地轉型。換言之,這是一個具體可行、有前瞻性的解決方案。

「非營利社會型公司」能激發創新與創業、吸引新型私人資本的投入

「非營利社會型公司」相較於營利公司的架構,因其公益化的所有權,可以大幅降低社會創業家起步的門檻,給予最大的耐心,且較不會產生利益衝突、圖利他人、或濫用他人愛心與善意的問題。此機制亦能理直氣壯地引進各種社會資本,包括導入專業的志工、運用閒置的公共資產等,因此更能與營利公司在市場上競爭。

「非營利社會型公司」相較於非營利組織的架構,因其企業化的經營權,比較容易激發創新與創業的精神、提供足夠的透明度與信賴感、吸引公益性私人資本投入及參與公司治理,而且有利於持續累積資本、擴展營運規模,進而提供與一般非營利組織相較下更具競爭力的薪資福利,吸引更多的企業或專業人才投身其中。

民間創立「非營利社會型公司」有五大投資障礙,須請政府協助解決

目前民間創立「非營利社會型公司」有五大投資障礙。其一,非營利組織無法直接創立或投資新成立或未上市的「非營利社會型公司」。其二,當「非營利社會型公司」的股東捐贈其股權給非營利組織時,不能立即抵稅。其三,公司設立未滿一年時,發起人股權轉讓是無效的,因此「非營利社會型公司」的發起人須先以小資本創立公司後再大舉增資,才能將大部份的股權捐出,耗時耗力。其四,若政府不明確認可及鼓勵民間創立「非營利社會型公司」、樹立較高的公義標準及進入障礙,未來當政府或企業有意提供此類型公司精神上肯定或實質性支持時,有可能發生利益輸送或劣幣驅逐良幣的情形。換言之,政府應建立「非營利社會型公司」的註冊或認證機制,以免發生魚目混珠的情形。

最後,現行「公益信託」無法直接創立或投資新成立或未上市的「非營利社會型公司」。假若「公益信託」可以投資「非營利社會型公司」,未來的獲利及本金將回流「公益信託」,再分配給不特定的受益人。因「公益信託」能抵稅之故,預期可以導引更多的私人資本投入公益,而不會增加政府的支出。為此,政府應協調「公益信託」各目的事業主管機關,並與法定受託管理「公益信託」的金融機構緊密合作(如研擬相關辦法、訂定制式合約等),以建立有效的監管機制、強化此類型公司的治理。也就是公益之先、須有公義。

鼓勵創立「非營利社會型公司」有七大好處,政府沒有不推動的理由

政府鼓勵民間創辦「非營利社會型公司」至少有七大好處。其一,不需另立法案、節省時間與精力。其二,政府只需設計可反覆操作的規範與機制、鼓勵私人資本投入公益領域即可,不須身兼金主、裁判、教練、球員等多重身分,承擔了不合理或不必要的責任與風險,更不會增加政府預算支出。其三,讓更多政府方案與資源聚焦於鼓勵民間的創新與創業。舉例而言,之前提到的「推廣社會企業永續發展行動方案」或「身心障礙者就業促進服務方案」,若鎖定以扶持「非營利社會型公司」為目標、運用對等撥款的模式持有該類型公司的特別股,而非以發包委外或經費補助的方式,除了不易讓私人從中取巧獲利,也不會因補助關係結束後便失去監督機制。

其四,可導引現行經濟型多元就業及庇護工場等補助型方案逐步轉型,進入公私部門合作的新里程碑、減輕政府的負擔。其五,可激發公民社會發起更多創意、創新與創業的行動,以協助政府結合非營利組織與企業一起來解決社會問題。其六,預期可以創造更多微型與中小型企業的就業機會、降低失業率。其七,中國大陸及其他亞洲「四老龍」近來紛紛將此列為施政重點的時刻,此機制將幫助台灣在社會創新與創業領域不落人後。

以之前政府補助勝利身心障礙潛能發展中心發展連鎖店加盟體系為例。若改由政府投資一家專注於連鎖店經營的「非營利社會型公司」,將可激發團隊創新與創業的精神、吸引更多公益性的私人資本,以及熟悉該產業的專業經理人投入。也就是說,相同金額的補助,若改成投資「非營利社會型公司」的特別股,將能創造更大的價值。

新年,政府可以為社會企業做的一件事,就是鼓勵民間創立「非營利社會型公司」

基於以上的論點,新的一年(民國102年),政府可以為社會企業做的一件事,而且是一件對的事,就是積極鼓勵民間創立「非營利社會型公司」。政府的施力點至少有以下五點:

ㄧ、認可「非營利社會型公司」為發展社會企業的第一步;
二、成立「非營利社會型公司」的註冊或認證及監管機制;
三、允許公益信託或非營利組織得創立/投資新成立或未上市的「非營利社會型公司」;
四、以對等撥款模式持有「非營利社會型公司」的特別股,導引更多私人資本的投入;
五、持續深入評估其他國家發展社會企業的法案、政策或行政措施,作為下階段參考。

至於社會企業的定義是什麼、範圍到哪裡、需不需制定法案,建議可以從長計議,也就不那樣重要與急迫了。只要政府踏出穩健的第一步,不久的將來,如世界潮流之所趨,相信所有營利的企業或有心的非營利組織,都會轉化或分別出來,成為某種類型的社會企業。


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