社企流/黃思敏
「要冷靜地、適當地感到恐懼。」面對未來可能到來的強震,這並不是來自專家學者的警示,而是日本政府的官方宣示。
日本和台灣同樣地處環太平洋地震帶上,都是地震頻繁的國家。雖然日本國土僅佔了全球土地的 0.25%,但地震的頻率卻相當高。根據日本政府統計,從 2004 年至 2013 年之間,全球超過 6 級的強震中,日本就佔了 18.5 %,換句話說,世界上將近每 5 次強震中就有 1 次發生在日本週邊。

日本「地震調查研究推進本部」公布,未來 30 年內,日本將有高達 70% 的機率發生芮氏規模 8 至 9 之大地震,且臨海國土可能會遭受高達 30 公尺以上的海嘯侵襲。以日本首都東京所在的關東地區來說,統計顯示該區平均在 200 年至 400 年間,會發生一次規模 8 以上的地震。
關東地區的人口密集,是產業發展的重鎮,許多全球最值錢的供應鏈都位於此。根據日本內閣府的數據,一旦發生規模超過 7.3 的強震,將可能造成超過 2 萬 3 千人死亡、7 萬 2 千人受困、 61 萬棟大樓倒塌,以及 47 兆日圓的經濟損失。
雖然日本關東地區已有近 200 年沒有被強震侵襲,但這段時間的平靜,也許將迎來前所未有的危機。面對即將來襲的強震,日本政府早已嚴陣以待,更制定了「國家韌性基本計畫」(The Fundamental Plan for National Resilience)「面對可能到來的災害威脅,我們不應抱著鴕鳥心態,而是要正面迎擊。國家政府最基本的責任即是要在大型災害發生時,確保人民的生命與財產安全,以及國家經濟。」
日本從過去強震中的經驗學習,將創痛化為重生的力量,從災前減災、災時應變到災後復原,逐步發展完善的災害管理體系和韌性策略,是台灣借鏡的最好對象。
關東大地震:震醒日本防災意識,硬體、軟體雙管齊下
1923 年的關東大地震是日本近史上最嚴重的地震,對當時少有鋼筋混凝土建築物的東京造成極大的災情。震災造成大量磚造、木造的房屋倒塌;此外,地震伴隨而來的火災更在密集的木造建物間延燒了 3 天,在缺乏避難空間的狀況下,造成逾 10 萬人喪生,其中因火災而死亡的人數則高達了 83%。

自此,日本的防災策略開始以「災前減災」為導向,預先根據災害可能帶來的衝擊進行準備,以降低災害發生時對生命財產安全及居住環境的衝擊。
這次地震讓日本意識到傳統建築物的構造與密集度,使城市難以抵抗地震、火勢等衝擊,釀成災害。因此,政府立刻於隔年修正了「市街地建築物法」,規定新建築物必須經得起震度 5 級左右的地震,著手利用工程手段使建物耐震、防火。此外,政府更在人口、建物密集的都市中,適度留白以設置避難空地。
此次震災除了讓日本警覺到建物耐震度等「硬體」方面的不足外,更體認到整個社會在「軟體」方面,未設有健全的防災分工系統,人民的防災與自救能力不足,而國家的韌性無法單由政府的力量建立,需從個人、地方到中央分工協力達成。在過去,日本防災組織缺乏整合,使災害的救援、應變及重建皆缺乏效率,社會接受災害衝擊的恢復能力低落。
為了健全國家防災分工系統,日本於 1961 年制定了《災害對策基本法》,構成完整的防災規劃體系,明確規範不同層級的防災責任與義務,解決過去防災行政層級多頭馬車的問題,讓災害發生時各層級能迅速地各司其職。在此分工下,國家層級應致力於「減災」,透過水土保持措施、改善都市的防災構造等,降低災害發生的機率及衝擊;地方及個人層級則著重於「耐災」,地方必須建立居民自發性的防災組織,每個國民更須強化遇災時的自我保護能力,因為當災害發生時,確保社區的救援活動及個人的應變能力是生命存續的關鍵。
為了提升人民的防災能力,日本從 1960 年開始,將 9 月 1 日訂為國家的「防災日」。這一天除了紀念關東大地震外,更是全國總動員,由上到下積極地進行防災演練,此時的政府與人民深知:平時的防災演練,將是下一次震災來臨時能生存的關鍵。

阪神大地震:災後需要重建的不只是家園,更是防災的生活方式
如果說 1923 年的關東大地震,讓政府初步意識到建築耐震標準與人民防災演練的重要性,那麼 1995 年的阪神大地震可說是驗收了關東大地震後減災策略的成果,並讓政府決定延續和深化這些策略。
關東大地震後建立的新建物耐震標準與平時的防災演練,在後來的阪神大地震時,完全派上用場。當時符合耐震標準的新建物幾乎完好無缺,此外,約 6 千人死亡、4 萬人受傷的傷亡狀況也遠小於關東大地震,而令人驚豔的是,有超過 7 成的救援是在專業救援人員到達之前便已完成,「自助:互助:公助」的比例是 7:2:1。

阪神大地震的傷亡者多為住在建於 1960 年代前舊屋中的老人,災後因房屋受創而必須住到組合屋的災民則高達 32 萬人。當時倒塌釀災的幾乎都是不符合新建物耐震標準的老舊房屋,因此日本於 1995 年制定「耐震改修促進法」,針對既有舊建物進行評估、改修與耐震化。此外,政府更提高建物的耐震標準至能夠抵抗 7 級以上的強震,2006 年政府更修改耐震法,以「15 年達成 90% 建築物的耐震化」做為目標,開始進行一連串制度面的規畫及措施。
除了多數老舊房屋被震毀外,阪神大地震災後也導致了 10 萬人遷離災區(當時神戶總人口超過 100 萬人),人口的外移使在地社區的重建與經濟復原更加困難。因此,政府更制定了為期 10 年的「神戶復興計畫」(Kobe Revival Plan, KRP),除了透過短期的基本災後硬體工程重建災區外,更規劃長期的社區復興策略,培養在地居民永續的社會韌性。
計畫前 5 年,政府著重於短期社區建物及災民生活的重建,於災後 2 年內修好道路、鐵路等公共建設,並在 4 年內蓋好逾 4 萬棟住屋,快速地恢復在地生活及經濟的命脈。
而在計畫的後 5 年,政府不只是重建,更以社區為單位復興神戶的社會,以建立在地社區的韌性。在日本,社區的核心通常圍繞著小學發展,當天災發生時,小學更常是重要的避難中心,因此政府以小學為中心,規劃了 183 個防災福利社區(Disaster Prevention and Welfare Communities, DWCs),目的是強化地區組織及民眾的災害應變能力。為了提高運作效率,政府將防災活動與地區的福祉活動結合,透過社區既有的社會福利組織及其人際網絡,展開災害防救相關的宣導、教育與訓練,並進行防災與救災計畫的研擬,藉此強化地區組織及民眾的災害應變能力,讓整個社區的人際網絡能在災害發生時,迅速動員並進行應變和救災工作。

神戶的災後復興刻意以「社區」為單位執行,並讓災民親身參與復興社區的過程,為得是讓居民發揮自助、互助大於公助的精神。由於地震發生時,災區對外的通訊和交通都可能被中斷,使政府難以即時瞭解災區的情況,而外部救難人員也需要經過一段時間才能夠進入災區,因此在第一時間,喚起每個人自助與社區互助的意識,是黃金救援期間的關鍵。如此一來,即使震災切斷一切外援使社區成為孤島,居民也能在一定的程度上自救。
此外,讓災民投入社區的復興,不僅有助於個人從災害的創傷中復原,更有助於在地居民「傳承」阪神大地震中累積的寶貴經驗,打造比災前更有應變能力、面對災害更有韌性的社會。
這項為期 10 年的神戶復興計畫,將震災的危機化為城市改變的轉機,透過硬體工程與長期的社區重建,將災區復興成為更安全且能夠自救的防災社區,使神戶在災後的 10 年內人口即回升為原有的數量。
東日本大地震:在強震中站穩後,更要嚴防隨之而來的「複合式災害」
在阪神大地震後,日本的地層運動開始變得活躍,2000 年至 2007 年間日本郊區如登半島、新潟縣等陸續發生超過 7 級的地震,所幸皆未有嚴重災情。然而,2011 年 3 月 11 日,日本東北區域發生了震驚全球的 9 級強震,造成日本本州島往東位移 2.4 公尺,引發高達 40.5 公尺的海嘯,海嘯更破壞了設立於海岸邊的福島第一核電廠,使一號機發生爆炸,輻射外洩,導致半徑 20 公里內的居民緊急撤離。
根據日本警察廳的統計,東日本大地震的罹難者逾 1 萬 5 千名,失蹤人數 2500 多名,並造成 6 千多人受傷,而其中有 92.4% 的罹難者死於海嘯,此外有約 1 千人因核災所導致的輻射而死亡。

值得慶幸的是,此次「東日本大地震」(Tohoku Disaster)被地震震毀的房屋極其少,紐約時報指出:「日本嚴格的建築規範和地震預警系統,以及平時的避難演習,使日本成為了世界上面對震災準備得最好的國家,更挽救了很多人的生命。」
然而,再縝密的災前準備仍非堅不可摧,過去以單一災害——地震為導向的防災、減災策略,促使日本對地震做了相當充足的準備,但在面對超乎預期、由地震進一步引發的海嘯、核災等「複合式災害」時,依然脆弱不堪。
此次結合地震、海嘯、核災三合一的複合式災害,被視為「發生機率低、衝擊強度大」的災難,使日本深受重創,更震驚了國際社會。地震所引起的海嘯、核災等災情遠大於地震本身。海嘯嚴重地打擊了東北地區的主要產業,如礦工業、水產業、農業及觀光業等;而福島核電廠的爆炸除了導致和污染的蔓延外,也造成國家的供電量不足,東京政府更首度實施分區「輪流限電」,使 1300 萬居民受到限電影響無法正常生活,亦使許多產業停擺。
此次震災所引發的海嘯,使日本更加重視海嘯災害的預防。政府於 2014 年將每年的 11 月 5 日訂為國家「海嘯防災日」(津波防災の日)。此外,在災後的土地規劃使用與災後社經復原方面,政府則將沿海地區的漁村居民遷至高地居住,更在沿海築提防(Sea Wall),規定沿海地區僅供商用,亦為沿海工作者制定緊急撤離計畫。然而,災民遷村、築海提等措施皆僅是「單點式」的防災手段,撤離家園後的災民該何以為繼,至今仍是難解的問題。
此次震災除了讓日本注意到過去忽視的海嘯威脅、核電廠的安全性等表層問題外,亦揭露了國家能源政策,及災區人口高齡化、韌性低落等更深層的問題。
此次海嘯所造成的核災,使日本國內的反核運動達到前所未有的高峰,整個國家過度依賴核能的問題也無所遁形。核災促使政府研擬「革新的能源・環境戰略」計畫,明確提出「2030 年代實現零核電」的目標,努力邁向低碳、安全、安心的都市;然而這項計畫也面臨電業界、產業界的反彈,顯示國家能源安全與經濟的兩難。
同時,輻射污染重災區的復原亦困難重重。福島縣知事內堀雅雄表示,福島正面臨「風評」——各種對福島不公的傳聞、風評傷害,與「風化」——因核災的導致人口外移等兩大難題,讓福島正漸漸衰退。

即使散佈於災區域的輻射污染物質已陸續被清除,且災區的輻射標準亦陸續通過嚴格的歐盟檢定;然而,最困難的仍是讓災民有信心回到家鄉安居樂業。
根據日本政府復興廳統計,東日本大地震災後 6 年以來住在臨時避難所的災民由 47 萬降到 15 萬人。然而,這些災民大多移居他處,並沒有回去家鄉。此外,災區既存的人口高齡化問題,更於災後加劇,且根據統計,福島、宮城、岩手縣 2016 年的生育率都創下史上新低。
高齡化與人口流失,使扮演災後復原重要角色的年輕世代太過單薄,災區缺乏足夠的人力資源來執行關鍵復原工程、復興在地經濟,讓災區重建與發展缺乏韌性。雖然區域組織皆非常努力地進行復原計畫,然而許多計畫卻因為人力不足而延宕執行,使災後復興之路更加漫長。
東日本大震災,使日本這個防災大國再次付出代價,由地震所引起的複合式災害也帶給全球一個震撼教育,並讓政府意識到更深層的社會結構問題;雖然眼前的重建之路仍然艱困,卻也是日本邁入韌性的必經之路。
防災沒有鬆懈的一天,日本全員防災中
東日本大地震讓尚未對大型複合式災害做出充足準備的日本,在環境、社會及經濟上損失重大。除了於災後透過重建亡羊補牢,為了避免重蹈覆轍,對隨時可能襲來的震災做好準備,日本更將國家的韌性發展列入國家韌性基本法,把「國家在遭受災害衝擊時仍能持續運作,且損失降至最低」設為目標,並以落實災前的減災策略、建立災時的耐災社會,以及調適災後的恢復能力為原則,發展國家韌性的長遠政策。

然而,即使日本逐漸走出近年震災的傷痛,並擁有越來越縝密、安全、嚴陣以備的國家防災體系,等在前頭的災害卻可能會更加極端,防災的準備不能有鬆懈的一天。唯有由下而上地讓災害意識成為人民生活的一部份,才能真正提升人民的防災與災時應變能力。
因此,日本政府頻繁地公開地震預測資訊,每年更新未來 30 年震源發生大規模地震的機率。這一切警示並非為了擾民或製造社會不安的作為,而是要讓人民習於正視身處的災害課題,進而認同防災的生活方式。
除了積極預警未來的災害外, 歷史上的地震,與災民承受的戒慎恐懼和傷痛,也不該隨著時間與世代被淡忘。為此,除了一年一度國定防災日的提醒外,日本更將防災教育視為理所當然的學習,積極為學校體系的防災教育奠基,從小學開始落實教材如:「地震及海嘯學校防災手冊」(学校防災マニュアル(地震・津波))。藉由學校教育的訓練,讓孩子們擁有對於地震等所衍生的災害、防範具備正確的知識及準確的判斷力,培養下一代克服災害及降低傷害的活用能力。
除了讓全民在平時擁有強烈的災害意識外,當災害來臨時,所有人更必須有能力自助、互助,甚至與專業救難人員合作賑災。阪神大地震時超過 130 萬名志工投入防災的經驗,讓日本順勢堆動防災志工的培訓,將每年 1 月 17 日制定為「防災志工日」,更於 1 月 15 日至 1 月 21 日舉辦為期 1 週的「防災志工週」,期間舉行各式各樣的課程、展覽、研討會、講座等活動,為的是讓人們在擁有防災技能後,面對未知的災害將不再只有恐懼,而是擁有能保護自己和他人的自信與能力。

面對災害的衝擊,日本社會的韌性經由防災意識的培養已逐漸提高,而政治、經濟面的韌性亦不容忽視。日本政府已由過去的經驗意識到,強震的威脅使得國家機關、重要的經濟產業鏈隨時有淪陷的風險,因此近年來擬定「政府持續運作計畫」 (Operation Continuity Plan, OCP),與「企業災後持續營運計畫」(Business Continuity Plan, BCP) ,期許政府、企業及整個社會能在災害發生時,不會崩解而仍能持續穩定地運作,以打造整個國家的韌性,更為日本建立可靠的國際形象。
面對地震之國的宿命,日本並沒有怨天尤人,整個國家亦非生來就具有防災韌性,而是靠著親身經歷的災害而逐漸建立。唯有從環境、社會、經濟等面向,全面培養日本面對災害的韌性,才能讓日本像其傳統工藝品「不倒翁」一樣堅毅不拔,被災害衝擊後依然能迅速站起。
核稿編輯:金靖恩
顧問諮詢:眼底城事
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參考資料

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