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亞洲社企領頭羊-南韓「社會企業促進法」介紹

2014.05.09

文:陳昱安

立法背景

亞洲國家在二十一世紀初期開始面對人口快速老化,以及勞力市場拓展困難的種種問題,社會企業的概念就是在這時開始流行。南韓作為亞洲國家在社會企業領域的先驅,率先在2006年制定「社會企業促進法」,是怎樣的背景促使南韓致力推動社會企業呢?

1998年的金融海嘯,造成南韓長久以來的低失業率(<5%)一下子逼近7%。縱使 1999年後南韓經濟快速復甦,但失業率在2002年開始再度攀升,達到2005年的高峰。不過雖然說是高峰,南韓仍是全世界失業率第二低的國家。

然而,低失業率並不能掩飾南韓勞力市場的潛在問題。首先,南韓勞力市場需求量大,但許多的工作品質並不佳,像是無支薪的工作,或不規律的臨時派遣。許多南韓公司設定比其他國家更為年輕的退休年齡(50至55歲),造成這群高齡二次就業者無法找到理想的支薪工作。金融海嘯過後的一波裁員潮,更讓許多正職工作被派遣員工取代。

在這樣的情況下,如果有健全的福利系統,這些弱勢的勞工或許還能安心生活。然而至少有1/3工作品質不佳的勞工,被南韓政府的福利系統拒絕在外。南韓政府基本上只提供失業者補助,而且補助的時間長度、金額,都不足以支撐失業者的生計。

為了解決種種就業市場問題,南韓政府在2006年提出一份非常有野心的政策「社會展望2030(Social Vision 2030)」;它增加了福利部門的預算,並給予在一般商業環境下生存困難、卻可代替政府提供弱勢服務的社會企業獎勵與補助措施。「社會企業促進法」便是在如此背景下通過。

法案推動過程

社會企業在南韓政府重視及推廣之前就已經存在,民間也有團體籌措資金幫助失業者,在政府機關加入贊助後,成效也很好。於是公民社會團體成立一個新組織,專門承接更多國家層級的活動。如此可以確保日後幫助失業者的專案資金來源穩定,一些不好由政府推動的實驗性專案也能由此種方式進行。

1999年後,由「國家基本生活保障法案(National Basic Livelihood Security Act)」這條法律規定公民社會團體必須有「自給式促進機構(Self-Support Promotion Agency,簡稱SPA)」的資格才能得到政府補助。但是政府在審查時只注重市場上獲得的利益,變成鼓勵市場導向的專案,而忽略社會意義。2002年,許多「自給(Self- Support)」的專案被整合為「自給式社群(Self-Support Communities)」,讓加入公民社會團體主辦的就業機會創造專案,成為現今南韓社會企業的樣貌。

從南韓社會企業的推動過程可以看出,公民社會團體所作出的成果已經讓政府認同,進而改變了政策。社會企業的宗旨就是解決社會問題,而南韓政府不用花費大筆預算,也能達到創造就業機會的目的。然而法案制定後,雖然讓社會企業的走向順應法律,但民間和政府力量不對等,也成為南韓社會企業潛藏的問題之一。

立法成果

「社會企業促進法」開宗明義將社會企業的目的定義為「提供弱勢社會服務及工作」。事實上從立法背景就能知道,韓國政府是為了振興從金融海嘯以來一蹶不振的就業市場,才擁抱社會企業的這個概念,除此之外其他領域的社會企業,都不適用此法。

法案中,弱勢族群指的是家計所得低於平均60%者、老年人、殘疾人士、性交易剝削受害者以及長期失業者。不論是雇用弱勢族群,或是提供他們服務皆可。一但經過審核認證為社會企業,就能申請政府的補助;目前有提供財務、諮詢、或使用土地等優惠。

南韓公民社會團體及志工文化運作歷史悠久,也展現在社會企業的表現上。南韓的社會企業特色為組織化,對於員工及志工的訓練、經營管理方面都有系統性的規劃。「社會企業促進法」所保障的政府獎勵措施,也是南韓的優勢。

但是「社會企業促進法」造成的負面影響,也就是前面所提到的「順應法律」。除了製造弱勢族群工作機會以外,社會企業還有許多種類,但如醫療、教育、文化創新的社會企業,就被排除在外,因而降低南韓社會企業環境的多樣性。另外,南韓政府為了讓失業率數字能有效降低,在審核時也會優先認可雇用較多員工的社會企業。

「社會企業促進法」使得歐洲國家30年才製造出來的社企環境,南韓僅用一半的時間就得以趕上。歐美的社會企業屬於所謂的「由下而上(Bottom-Up Movement)」,由民間推動,並像上影響政府政策(參考美國公益公司法案介紹)。相較之下,南韓政府在初期就制定的法律屬於「自上而下(Top-Down)」的改革,由政府直接制訂獎勵政策,刺激民間社會企業的發展。在未來,南韓民間和政府之間應會持續互動討論,改善影響立法,直到法律在束縛和支持社會企業得之間取得一個平衡點。

作者簡介:陳昱安,目前就讀陽明大學牙醫系五年級,兩年前的暑假她在北京和香港參與中美大學生交流論壇,認識了社會企業概念。期待自己能從公共衛生的角度改變社會。

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