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農村創生不孤單!政府力推資源整合,盼能成為在地產業的好夥伴

社企流/梁元齡

想要開創事業、實現夢想,一定要留在大都市裡嗎?

家中世代務農的阿明,在都市完成學業後沒有留下,而是回到故鄉,替家裡的農產品創立品牌、尋找更多通路。而來自都市、大學時曾到農村蹲點的小雅,因為愛上了當地的傳統文化與生活,決定創業、長留農村,將當地珍貴的工藝發展為永續的產業。

近年,台灣有越來越多人和阿明、小雅一樣,抱著到農村開創事業的理想,描繪出全新的生活想像。

回農村創業不僅帶回了人口,也讓資源外流的地方重現生機,緩和了城與鄉之間的落差。為了成為這群工作者的強力後盾、幫助他們持續在地方上帶來影響力,政府已制定出一項全新政策,盼能陪伴更多人走這條農村創生之路。

均衡城鄉發展、創造人口回流的政策

在台灣,有將近 7 成的人口居住在六都。都市裡處處可見狹窄逼仄的高樓、人滿為患的大眾運輸,房租連年上漲,每逢假期,返鄉車票更是一位難求。與此同時,台灣農村的青壯年人口正快速萎縮,走進鄉間與長輩閒聊幾句,常會發現他們不是家業無人繼承,就是兒孫不在左右陪伴。

當台灣邁向都市化,工作機會、基礎設施多集中於市區。然而,都市真的還能容納這麼多人嗎?居高的人口密度不但使地價、房價飆升,更會帶來交通壅塞等問題。

均衡城鄉差距,不只可為人口密度過高的都市「減壓」,也能讓分配到各地的資源都獲得充分利用,進而培養地方自主經營的能力。而由個人、組織、企業或官方單位,把一個地區的特色發揚光大,藉此經營可長可久的產業、創造人口回流,便是所謂的「創生」。

順應這波趨勢,行政院國家發展委員會(以下簡稱國發會)決定號召地方政府投入,挹注更多心力來協調創生資源、積極推動地方發展。自 2017 年底開始,國發會邀集中央部會、地方政府、學者專家,以及關心地方創生的民間產業負責人,成立「地方創生會報」,希望能達成「均衡台灣」的願景。2018 年底,國發會正式提出「地方創生國家戰略計畫」,並將 2019 年訂為我國地方創生元年,全面啟動創生工作。

不同於 10 年前開跑的「農村再生政策」,僅著眼於振興農村裡的傳統產業、號召青年回鄉務農,地方創生則將範圍擴大,盼能透過創造永續的產業,為地方帶來更多就業機會和新的生活氣象。

地方創生計畫不僅提供經費,也提供顧問、媒合與便民的研調資源。今年 3 月,國發會集結全台 47 位專家組成「輔導團」,表示日後將針對各地創生事業,派請專家至地方給予診斷和指導。此外,地方創生資料庫(Taiwan Economic Society Analysis System,簡稱 TESAS)也已於今年(2019 年) 5 月上線,方便產官學研查詢一地的人口、產業、土地利用情形等關鍵數據,幫助創生者更能掌握地方現況、進而找出符合在地需求的解方。

誰能申請、怎麼申請?提案流程全解析

那麼,想要申請資源、借重政府之力進行創生的個人或單位,應該要向誰提案呢?攤開行政院的《地方創生國家戰略計畫》,可分為 3 種類型:

(1) 以鄉、鎮、市、區為單元的提案,由下而上形成與推動,收件窗口為地方公所。
(2) 以跨鄉、鎮、市、區範圍的提案,採取由上而下的政策引導模式,收件窗口為各直轄市、縣(市)政府。
(3) 提案主體為中央部會,收件窗口為國發會。

也就是說,除了中央部會的提案之外,不論是由企業或其他民間單位提出計畫,都不會直接被送往國發會,而是得先經地方政府這一關,並且由地方政府擔任最主要的統籌者。

當民間的提案送達各區收件單位時,會先由收件單位進行整理,盤點該地區的 DNA——在地獨具的人、地、產特色元素,並在地方上召開「共識會議」,訂定當地的創生 KPI,如人口數、就業數、居民收入或學生人數等,最後列出呼應各地 DNA、KPI 的項目,向國發會正式提出「創生事業計畫」。

舉例來說,苗栗苑裡的藺編文化組織「藺子」若想申請地方創生的資源,藺子團隊便需在初步提案中闡釋苑裡的藺編文化特色、團隊預計如何振興苑裡的藺編產業等資訊。

接著,藺子得將這份提案交到苑裡鎮公所,由鎮公所接手後續事宜。苑裡鎮公所可能會收到許多在地組織的提案,這時,鎮公所便需扮演統籌角色,邀請專家、提案單位參與「共識會議」,從提案中找出苑裡的特色、為苑裡訂定創生的願景(KPI),並彙整成一項項事業提案、同時排列出優先順序。

最後,鎮公所可能會將藺編文化作為其中一項事業提案的主軸、上繳國發會。國發會則將根據藺編文化的性質,請相關主管單位(比如:文化部、農委會)以及苗栗縣政府等主管機關,一起召開「地方創生會報」,決定要提撥多少錢、媒合哪些資源、或是找哪些專業人士來協助創生。

經費運用彈性,地方公所扮演要角

目前,行政院已經有眾多扶持地方發展的計畫資源,供農村創生者提案申請。(表一)由於地方創生並不是全新的策略,而是在既有計畫之上套入跨部門協作的思維以讓推動策略更統一,因此,國發會並未針對地方創生計畫編列一筆完整的經費,而是從現有計畫的經費中提撥 10% 預留使用。至於款項要從哪一項計畫中提出,則留待「地方創生會報」上,由國發會、原計畫負責單位和相關部會依個案論定。

或許有人會好奇:假設某個組織已經申請了國發會旗下其他計畫的經費,同時又向地方政府提案,那會不會有重複申請到同一項計畫的經費、濫用資源的問題呢?答案是:不會。

打個比方,假設藺子團隊針對藺編文化,已經向行政院「承辦單位甲」提出經費補助的申請案(簡稱 A 案),同時也相當主動地向苑裡鎮提出同主軸的創生初步提案(簡稱 B 案)。

依照程序,A 案會直接送到甲單位,而 B 案則會由苑裡鎮公所統籌、排序後送到苗栗縣政府或是國發會。若 B 案送交苗栗縣政府,則直接申請縣級單位的資源,沒有向甲單位重複申請的疑慮;若送交國發會,則再由國發會召集甲單位及其他與 B 案相關的單位來參加會報,討論經費分配。

也就是說,如果 B 案送往國發會,不論藺子透過哪一個管道提案,最終甲單位都會參與到經費分配的決議過程,可以統一評估。

綜上所述,我們可以發現,地方公所在創生事業提案中扮演著舉足輕重的角色,需要負責統籌民間提案、主辦共識會議,更需負起盤點在地特色、提出願景的責任。因此,國發會鼓勵民眾與地方公所密切合作,透過不斷的溝通和協力,讓地方創生的過程更順暢。

政府積極媒合,鼓勵企業認養故鄉

除了政府單位提供的經費和資源之外,戰略計畫也設計了另一個振興產業的機制:企業認養故鄉。

所謂「企業認養故鄉」,即是鼓勵企業「投資」在地的創生計畫,協助開發在地產品、建置產業鏈,抑或是提升基礎建設,以加速振興地方發展。計劃認養故鄉的企業,可以自行向中央或地方政府提案,或是與民間單位共同提案。

企業若想運用地方特色進行產品開發、建立新事業,政府會扮演媒合角色,促進企業與民間產業的合作。如果有企業想將分部或據點進駐地方,或是投資地方上的基礎建設,政府也會出力協助土地取得、招募專業人才等,讓企業在地方上的投資更順利。

投資方式上,企業可以直接出資認養、成為該地創生事業的股東,也可以將所欲支持創生事業的經費,匯入地方政府開設的「地方創生專戶」中。

凡是透過專戶投資故鄉的企業,根據現行所得稅法的抵免制度,其捐贈額可全數扣除抵稅。而因該專戶為獨立設立的帳務戶頭,僅能作為農村發展所用,確保專款專用,杜絕遭挪用的疑慮。

專家觀點:創生關鍵是「看見市場需求」

地方創生政策今年正式上路,這是一場全民實驗,也是政府首次針對人口議題提出的國家級戰略計畫。家中世代從農、長年關注一級產業的評論家林裕紘,針對國發會的地方創生政策提出以下建議:

1. 掌握市場需求,推動產業成長

林裕紘認為,創生的基礎是抓準市場需求,因為唯有需求才能推動產業發展、帶動長期成長。「喊出地方創生前,應該先搞清楚需求在哪裡。」他指出,尚未看清需求何在,便一味生產、製造,只會造成產品過剩。他舉例,如政府鼓勵農民種植大豆、黃豆,農民銷售時卻乏人問津,就是因為不了解市場需求所衍生的問題。

林裕紘表示,20 多年前,台灣農民發現日本冬季因溫度過低,生菜供給短缺,於是種植蔬菜出口到日本,每年為台灣帶來上億元的產值。「這些數字的背後,是數百個在農村的工作機會。所以我們談創生,就必須創造一個有市場需求的產業,才能留住人口。」

2. 停止不當補貼,著力改善產銷

延續上述「掌握市場需求」的重要性,林裕紘指出,我國習慣靠補貼鼓勵生產,待生產過剩、價格呈現崩盤危機,再回過頭來補貼銷售端,鼓勵通路購買。這樣的作法並無法生成可長可久、成熟獨立的產業。

林裕紘認為,日本將政府資源用於改善產銷、輔導整體產業鏈做好分工,這樣的做法值得學習。「政府不該看到農產品的價格差,就用補助款降低農民的損失,因為如此一來,吸引農民種植與銷售的誘因不再是市場需求,而是領取補助款。政府該思考的,是如何幫助民間產品賣得更好、找到更好的通路。」

他也提醒,政府應扮演整合的角色,協助當地串連一、二、三級產業,推動產業六級化(註一),而非鼓勵每個小農自行發展自家的六級化供應鏈,如此一來,才能創造出更多元的就業機會、確實達成人口回流的目標。

公私部門總動員,協力催化創生願景

當城鄉差距帶來人口壓力、農村產業出現轉型危機,公私部門皆已採取行動,期許能夠催化創生的願景。為加快創生進程,自去年中至今,國發會已召開 5 次工作會議,前後共邀集 11 個部會達成共識,同時積極呼籲各方提案。根據國發會最新統計,他們已向屏東、宜蘭、台東、雲林、南投等地公所募集約 10 案,期許盡快媒合所需資源,輔導提案順利執行。

農村創生是一項跨域的大工程,要為在地產業注射強心針,需要公私部門長期溝通、持續調整。創生者若能善用官方資源、政府若能積極與民間協作,彼此培養出相輔相成的夥伴關係,農村創生的成功率便有望大大提升。

註一:產業六級化,日本稱為「六次方產業」,以農業生產(一級)為基礎,另開發加工品(二級)、商品、新銷售管道(三級),達到為農產品添加附加價值的加乘效果(1級*2級* 3級=6級),故稱六級化。強調透過多方專家意見及多領域專業技術,是農業結合工業、商業、學界的全方位農業發展概念。

核稿編輯:李沂霖
策展夥伴:鴻海教育基金會、永齡慈善教育基金會

(此專題由社企流與鴻海教育基金會、永齡慈善教育基金會共同企劃、社企流獨立製作,不影響報導之真實性與準確性。歡迎分享文章網址,禁止全文轉載至其他介面。)

參考資料
● 農村再生與農村人口結構之關聯性研究(行政院農業委員會水土保持局 )
● 地方創生國家戰略計畫(行政院國發會)
「行政院地方創生會報」第 2 次會議紀錄(行政院國發會)
● 我國地方創生國家戰略計畫初步構想(行政院國發會)

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