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20 年「地方創生」經驗談:從社區再造邁向智慧鄉鎮,歐盟 LEADER 計畫成功創造人口回流的可能

2018.10.17
合作轉載

環境資訊中心/陳文姿(2018 年 10 月 8 日)

挪威小鎮在礦場關閉後,轉身成為觀光小鎮,並被聯合國列為世界文化遺產;蘇格蘭高地偏遠小鎮找回地方特色,成立只用傳統語言教學的學校;英國偏遠離島重建地方經濟、完成獨立電網。這些成功的範例都得力於歐盟鄉村發展 LEADER 計畫(註一),歐盟 2017 年更提出新計畫──智慧鄉鎮(smart village)。

英國上議院農村經濟特別委員會專家顧問、英國新堡大學社會更新研究主任舒赫史密斯(Mark Shucksmith)日前應邀來台參與「新歸農國際研討會」。他除了以實例說明 LEADER 計畫與歐盟鄉村計畫最新發展,也務實地道出地方發展的困境。

找回地方榮耀  建構地方能力與活力

在人口紛紛往城市移動的時代,許多國家重新檢視鄉村價值,談論地方創生或是農村再生。歐盟支助鄉村經濟發展的計畫 LEADER 始於 1990 年代。

曾任歐洲鄉村社會學會科學委員會主席的舒赫史密斯指出,LEADER 發展的過程中存在由外人主導的開發計畫,也存在由地方發起的計畫,但這兩種方式都有其侷限。當地方能力無法建構的時候,計畫就會隨外來資金的停止而中止。意識到這個問題,LEADER 開始發展網絡式的架構,本地人參與的同時也融入外界資源,例如政府資金、學校、專家、市場經濟等,類型也不限農業、可能加入工業或文化,或是跨領域的整合。

由於各地特色與資源不同,LEADER 有各種可能,舒赫史密斯以三個鄉村發展為例,首先是挪威銅礦小鎮威勒羅斯(Røros)。這裡 300 多年來倚靠銅礦生存,但礦場 1977 年關閉後,小鎮卻沒有因此沒落。在市長帶領下引入民間與政府資源,保留百年木造老屋,礦區遺跡成為博物館,觀光成為主要收入,並被聯合國列入世界文化遺產。

另一個範例則是蘇格蘭西北偏遠的天空島(Isle of Skye),這裡人口嚴重外移,從 1800 年代的 2 萬 3 千多人,到 1970 年僅剩 1/3,如今成功讓人口回流,舒赫史密斯指出幾個因素,包括重新形塑自我認同,找回地方驕傲與自信,促進社區領導力等。最特別的一點是當地學校 Sabhal Mor 只使用蘇格蘭高地的傳統語言「蘇格蘭蓋爾語」(Scottish Gaelic)教學。

蘇格蘭的埃格島(The Isle of Eigg)則展現社區土地信託計畫(community land trust)的成果。這是座距離陸地 24 公里的小島,多數土地由地主持有。直到 1977 年居民成立的社區土地信託計畫買下土地,商店、觀光、水力設施與風電陸續發展。2008 年成為世界上第一個擁有風能、水力和太陽能獨立電網的社區。

舒赫史密斯表示,LEADER 計畫很重要的一點是地方的活力與能力建構,在對外與對內的合作、協商過程中達到利益的共享。不過,LEADER 計畫中也不乏失敗的案例,討論過程中因無法達成願景的共識,反而造成地方分裂。

他舉例,蘇格蘭某地區曾有過開礦計畫,部分民眾支持開發計畫帶來的就業機會;環保人士反對計畫因為這會剷平山頭;另一派人士也不樂見開發,擔心外界的物質主義會入侵原本的生活。另一種常引發爭議的就是風機架設,有人希望藉此帶來社區基金,有人則不希望景觀被破壞。

減少發展的不平等   歐盟新計畫強調以人為主

舒赫史密斯引用英國鄉村部部長麥可(Alun Michael)的話說明 LEADER 的重點在賦予地方社區能力,由地方指出自己的發展需求,但他指出,實務上鄉村開發有諸多限制,例如官僚體制、法規,或資源分配的不平均。

他舉例,曾經拿過補助的地方,更容易再次成功得到補助。地方「自助」聽起來很好,但在社區內部也存在不平等,決策權或是發言權常落在少數有力人士手中,彼此間意見分歧,這樣很難長期發展。

LEADER 歷經不同時期的變革,從 1991 年的 LEADER 1 到後期的 LEADER 2、LEADER+ 等。2017 年,歐盟提出新概念──智慧鄉鎮,目的之一就是弭平不平等,增加合作機會。

舒赫史密斯指出,從字面來看,智慧鄉鎮跟這些年很熱門的智慧城市有點相似,都想借助最新數位科技,例如網路、手機。不過,智慧鄉鎮的核心在人,而非技術。主體也不侷限在鄉鎮本身,而是跨區、甚至是跨國、跨領域的合作,以更有效地結合外界的資源與機會。

註一:LEADER 為歐盟所提出的鄉村政策,LEADER 為法文 Liaison Entre Actions de Developpement de L'Economie Rurale 的縮寫,意指鄉村經濟發展行動連結(Links Between Actions for Development of the Rural Economy)。

全文轉載自環境資訊中心,原文標題:老牌「地方創生」 LEADER鄉村計畫實施20多年 歐專家談成敗教訓

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